2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強在作政府工作報告時(shí)說(shuō)，要下大氣力優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。堅持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。按照競爭中性原則，對各類(lèi)所有制企業(yè)平等對待。

那么，如何以“競爭中性”為原則推動(dòng)中國的國有企業(yè)改革?世界銀行集團金融、競爭力和創(chuàng )新全球業(yè)務(wù)部首席民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展專(zhuān)家張春霖在接受澎湃新聞?dòng)浾邔?zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，國企要盡可能把自己的商業(yè)性業(yè)務(wù)和非商業(yè)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，加強預算管理，政府按照競爭中性原則“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”。

張春霖表示，要做到保持“競爭中性”，至少三個(gè)方面比較重要：一是國有資本管理，國家需要對投入國企的國有資本總量的增長(cháng)率進(jìn)行調控，并且要求國企給國家提供一個(gè)與市場(chǎng)水平相當的回報率;二是必須清理各種補貼和補貼性質(zhì)的優(yōu)惠政策;三是給國企和非國企平等的社會(huì )地位。

2018年10月14日，中國央行行長(cháng)易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會(huì )上表示，將考慮以“競爭中性”原則對待國有企業(yè)。此后，“競爭中性”一詞成為輿論焦點(diǎn)。

2018年12月24日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議再度提及“競爭中性”一詞，會(huì )議決定要按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類(lèi)所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁。2018年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確提出，2019年要加快經(jīng)濟體制改革，加快國資國企改革，堅持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)和公平競爭原則，做強做優(yōu)做大國有資本，加快實(shí)現從管企業(yè)向管資本轉變。

2018年8月，張春霖曾撰文“國企改革再出發(fā)”闡述了他關(guān)于如何以競爭中性原則推動(dòng)國有企業(yè)改革的觀(guān)點(diǎn)。在文中，張春霖認為，目前隨著(zhù)非國有企業(yè)在經(jīng)濟中的比重上升，如何合理界定國企在經(jīng)濟中的角色，保證國企和非國企之間的公平競爭，已經(jīng)成為日益緊迫的挑戰。

張春霖于1999年加入世界銀行，曾在其北京辦公室和比勒陀利亞辦公室工作。加入世行之前曾任國家經(jīng)濟貿易委員會(huì )企業(yè)改革司處長(cháng)。公開(kāi)資料顯示，張春霖曾在南開(kāi)大學(xué)和北京大學(xué)學(xué)習經(jīng)濟學(xué)，并在中國社會(huì )科學(xué)院研究生院師從吳敬璉教授獲得經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位。

以下為問(wèn)答實(shí)錄：

澎湃新聞：“競爭中性”這一概念的具體含義是什么?起源自哪里?

張春霖：

競爭中性(competitive neutrality)原則針對的是政府行為，其要害是說(shuō)政府的行為對市場(chǎng)競爭的影響應該是中性的，所謂“中性”，就是說(shuō)不給任何市場(chǎng)參與者，包括國企，帶來(lái)“不當競爭優(yōu)勢”(undue competitive advantage)。

為什么非要說(shuō)“不當”呢?因為有些政府行為可以改變企業(yè)的競爭優(yōu)勢但并無(wú)不當。比如說(shuō)政府提高了環(huán)保標準，就會(huì )使那些環(huán)保做的比較先進(jìn)的企業(yè)獲得額外的競爭優(yōu)勢，但這沒(méi)有什么“不當”。而如果政府給某個(gè)企業(yè)發(fā)放補貼，這個(gè)企業(yè)就會(huì )得到“不當競爭優(yōu)勢”。

競爭中性的理念最初是澳大利亞在1996年提出來(lái)的，后來(lái)由經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)進(jìn)一步發(fā)展和倡導，現在已經(jīng)是一個(gè)在國際上被廣泛接受的原則。競爭中性原則和OECD倡導的國企公司治理準則也是一致的，因為公平競爭的外部環(huán)境是國企公司治理的重要內容。

2011年開(kāi)始，OECD發(fā)表一系列報告推廣“競爭中性”原則，并給出了更具體的界定。要實(shí)現競爭中性，政府必須重點(diǎn)做到什么?其內容大致可概括為四個(gè)方面：第一、在國企承擔公共服務(wù)或公共政策職能的情況下，對其成本要給予公平、透明的補償。第二、在稅收、監管、政府采購等方面平等對待國企和其他企業(yè)。第三、在國企債務(wù)融資方面，保證國企不受益于國家的顯性或隱性擔保。第四、在國企股權融資方面，國家作為股東要求國企提供與市場(chǎng)投資回報率相當的國有資本回報率。

澎湃新聞：“所有制中立/中性”也是近期談及國企改革經(jīng)常被提及的詞匯，這個(gè)概念與“競爭中性”有什么區別?

張春霖：

我在兩類(lèi)文獻中看到過(guò)“所有制中性”(ownership neutrality)這個(gè)概念。一類(lèi)是講稅收的，其中有一個(gè)概念叫CON(capital ownership neutrality)，可以翻譯為“資本所有制中性”，針對的是稅收體制：有一些稅收體制不影響資本所有權的已有格局，對資本所有制的影響是中性的。第二類(lèi)是講國際貿易的，比如我看到美國韋恩大學(xué)的秦婭教授寫(xiě)的關(guān)于WTO的論文就說(shuō)WTO規則是所有制中性的，也就是說(shuō)WTO的貿易規則對各種所有制的企業(yè)普遍適用，沒(méi)有歧視。我也看到有的政府官員用這個(gè)概念，我理解他們主要是想強調不要歧視國企。

這兩個(gè)概念當然不是一回事情，但是相互聯(lián)系的。國際貿易體系確實(shí)講所有制中性、不支持所有制歧視。即使跨太平洋伙伴協(xié)定(TPP)——現在叫跨太平洋伙伴全民進(jìn)步協(xié)定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)——也沒(méi)有說(shuō)不許國企參與，也沒(méi)有要求成員國必須把國企私有化。越南、馬來(lái)西亞都有大量國企，也都參加了CPTPP。

但不能因為國際貿易規則講所有制中性，就以為一個(gè)國家的國企不管得到政府什么特殊優(yōu)待，別人都得接受，不然就是歧視。所有制中性的前提是競爭中性：一個(gè)國家的政府必須首先保證自己的行為不給自己的國企帶來(lái)不當競爭優(yōu)勢，然后才可以指望國際貿易體系接納自己的國企。比如CPTPP，越南、馬來(lái)西亞的國企可以參與，但前提是它們都承諾遵循CPTPP關(guān)于國企的一套規則，而這些規則的精神就是競爭中性。

把國企單獨拿出來(lái)說(shuō)事，是不是一種歧視呢?比如CPTPP為什么要專(zhuān)設一章給國企制訂規則?不是歧視。其中的道理簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就好比裁判員讓自己的兒子到場(chǎng)上和別人比賽，人家對你特別關(guān)注甚至要求回避，不是歧視，是公平競爭的需要。根本的原因是，別的企業(yè)的所有者都是老百姓，而國企的所有者是國家。

澎湃新聞：結合當前中國的情況，如何才能做到“競爭中性”呢?

張春霖：

這個(gè)問(wèn)題也可以換一種問(wèn)法：當前中國的情況下，政府的哪些行為給國企帶來(lái)了不當的競爭優(yōu)勢?最近國務(wù)院已經(jīng)提出要“按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類(lèi)所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”。除此之外，肯定還有很多其他方面是需要改革的，但我覺(jué)得至少還有三個(gè)方面比較重要：

第一是國有資本管理。要做到競爭中性，國家需要對投入國企的國有資本總量的增長(cháng)率進(jìn)行調控，并且要求國企給國家提供一個(gè)與市場(chǎng)水平相當的回報率。為什么?因為簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，民企是老百姓用自己的錢(qián)開(kāi)辦的，國企是國家找老百姓要了錢(qián)開(kāi)辦的，所以，投入企業(yè)的國有資本增長(cháng)快一些，國企獲得的股權資本就多一些，杠桿率一定的情況下可以控制的經(jīng)濟資源就多一些，留給非國企的相應就少一些。所以國家事實(shí)上有能力決定全社會(huì )的經(jīng)濟資源有多少進(jìn)入國企，多少留給非國企。這是影響兩類(lèi)企業(yè)競爭是否公平的一個(gè)關(guān)鍵因素。

國家把國有資本投入國企，國企面對的融資成本也很重要。如果國家事實(shí)上不怎么在乎國有資本的回報是否達到市場(chǎng)水平，國企就比非國企更不怕賠錢(qián)。比如說(shuō)，在招投標方面如果有歧視性的規則或行為，當然會(huì )影響公平競爭;但即使招投標程序、過(guò)程本身是完全公平的，也不一定會(huì )有公平競爭。如果國企有國家財力支撐，財大氣粗、不怕賠錢(qián)，非國企還沒(méi)有進(jìn)入招投標過(guò)程，實(shí)際上就已經(jīng)失去了公平競爭的機會(huì )。銀行信貸也是一樣，即便銀行真的像人們期望的那樣，對所有企業(yè)一視同仁，如果國企可以從國家那里得到充足的、低成本的股權資本甚至其他特殊照顧，任何人開(kāi)銀行當然也都還是會(huì )青睞國企。

第二是補貼。要做到競爭中性，必須清理各種補貼和補貼性質(zhì)的優(yōu)惠政策。

第三是社會(huì )地位。要做到競爭中性，政府需要對國企和非國企一視同仁。這當然屬于“中國特色”的問(wèn)題。但中國目前的現實(shí)情況，各級政府部門(mén)、各類(lèi)國有機構包括金融機構，都是需要從非經(jīng)濟角度考慮問(wèn)題的。非國企尤其是內資民營(yíng)企業(yè)的社會(huì )地位，事實(shí)上在很多方面以各種有形無(wú)形的方式影響它們的經(jīng)濟地位。這個(gè)事情過(guò)去比較困難，現在不一樣了，民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家都是“自己人”。既然都是自己人，就需要采取措施，把這個(gè)理念貫徹落實(shí)到各個(gè)方面去。

當然這只是我認為比較重要的三個(gè)方面，不是一個(gè)完整的改革任務(wù)清單。要搞清楚當前中國的情況下政府的哪些行為給國企帶來(lái)了不當的競爭優(yōu)勢，需要首先制訂一個(gè)中國自己的、更具體的競爭中性標準，然后按此標準對照實(shí)際情況，做一個(gè)全面的“差距分析”。

澎湃新聞：OECD等發(fā)達國家的國企和中國的國企有何不同?

張春霖：

各國都有自己的特點(diǎn)，但就OECD國家的總體情況來(lái)看，我感覺(jué)最大的不同是三個(gè)方面：

第一，國企在經(jīng)濟中的比重或重要性，我們中國在全世界是獨一無(wú)二的。根據OECD的39個(gè)國家報告的2647家商業(yè)性國企的數據，這些企業(yè)2015年底的市值為2.4萬(wàn)億美元。相比之下，2015年底中國僅非金融國企就由16.7萬(wàn)家，所有者權益48.2萬(wàn)億，約合7萬(wàn)億美元。

第二，我們的國企無(wú)處不在。國務(wù)院國資委領(lǐng)導最近一個(gè)講話(huà)提到，國民經(jīng)濟398個(gè)行業(yè)，380個(gè)行業(yè)中有國企。OECD國家的國企集中在具有網(wǎng)絡(luò )性質(zhì)的公用事業(yè)，包括供電、供氣、交通運輸、電信等行業(yè)。在39個(gè)國家報告的2647家商業(yè)性國企的市值總額中，這些行業(yè)占全部51%，在職工總人數中占70%。其次最大的行業(yè)是金融，占企業(yè)市值的26%、職工人數的8%。

第三，OECD國家尤其是西方國家的國企比較獨立于政府，主要靠董事會(huì )治理，政府干預的問(wèn)題也存在，但我認為和我們相比不在一個(gè)數量級。我們是從一個(gè)完全政企不分的體制走過(guò)來(lái)的。

澎湃新聞：“管資本”是近年來(lái)國企改革的大方向。你認為中國的國有資本有什么優(yōu)勢?應如何配置到合適的行業(yè)中去?

張春霖：

中國的國企改革有一個(gè)任務(wù)叫“國有經(jīng)濟布局的戰略性調整”，講了二十多年了，意思就是說(shuō)在多種經(jīng)濟成分并存的情況下，國有資本不能無(wú)所不為，必須配置到合適的地方。關(guān)鍵是什么地方是“合適”的地方?過(guò)去的觀(guān)念事實(shí)上對國企和民企是差別對待的，凡是“重要”的地方都得國企主導才放心，比如“涉及國家安全”、“國民經(jīng)濟命脈”、“關(guān)系國計民生”，等等。對這些老觀(guān)念現在需要有新的思考。

我覺(jué)得首先需要從“管資本”角度看問(wèn)題，承認國有資本和非國有資本在國民經(jīng)濟中的角色只是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，要作為經(jīng)濟問(wèn)題來(lái)討論和解決�；�本的原則應該是，國有資本優(yōu)先投入那些非國有資本不愿意或沒(méi)有能力投入的行業(yè)和領(lǐng)域，以求最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢。

為什么OECD國家的國企多集中在具有網(wǎng)絡(luò )性質(zhì)的公用事業(yè)?就是因為這些領(lǐng)域民間資本或者不愿意進(jìn)入，或者進(jìn)去了也做不好，不是它們的優(yōu)勢。自然壟斷行業(yè)也是這樣，政府監管一個(gè)私人壟斷企業(yè)比監管一個(gè)國有壟斷企業(yè)要困難很多。

除此之外，國有資本有一個(gè)顯著(zhù)的優(yōu)勢，就是抗風(fēng)險能力強。這很容易理解，因為國有資本歸全民所有，有風(fēng)險就可以分攤給全民，不像民間資本，風(fēng)險落在有限的一些個(gè)人身上。所以國有資本在支持那些民間資本不愿意進(jìn)入的高風(fēng)險創(chuàng )新項目方面有其獨特優(yōu)勢。但這要求國有資本精確瞄準，確實(shí)投入這一類(lèi)“戰略性業(yè)務(wù)”，不能泛泛地講國有資本進(jìn)入“高新技術(shù)和前瞻性、戰略性行業(yè)”。

去年7月國務(wù)院發(fā)的“關(guān)于推進(jìn)國有資本投資運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)”提出國有資本投資公司對“戰略性核心業(yè)務(wù)”控股為主，國有資本運營(yíng)公司以財務(wù)性持股為主。我覺(jué)得這是一個(gè)非常好的思路。未來(lái)的國有資本布局可能是兩大板塊構成。其一是政策性板塊，由政策性國有資本控股的那些“戰略性核心業(yè)務(wù)”組成;其二是收益性板塊，包括收益性國有資本投入但原則上不控股的的那些“非戰略性”業(yè)務(wù)。

改革成功的關(guān)鍵之一是對“戰略性核心業(yè)務(wù)”要有具體可操作的目錄，保證精準投入。搞這么個(gè)目錄當然不是一件容易的事情，但可以先從另一頭開(kāi)始，從那些最不可能是“戰略性業(yè)務(wù)”的領(lǐng)域開(kāi)始，逐步縮小范圍。398個(gè)國民經(jīng)濟行業(yè)，相信多數都算不上“戰略性”領(lǐng)域。能不能先公布這么一批行業(yè)，明確宣布在這些行業(yè)的企業(yè)中國有資本將視市場(chǎng)情況逐步退出控股地位?

澎湃新聞：你曾撰文提到，要為國企承擔的非商業(yè)職能建立一套以“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”為核心的管理制度。這方面如何理解?

張春霖：

在全球范圍內，國企承擔政府給予的非商業(yè)職能是普遍現象。之所以叫作“非商業(yè)”，是因為企業(yè)行使這些職能的結果，其收益無(wú)法覆蓋成本并實(shí)現合理盈利，因此不同于商業(yè)活動(dòng)。非商業(yè)職能中最常見(jiàn)的，是按低于成本的價(jià)格向消費者提供產(chǎn)品或服務(wù)，比如水電煤氣和公共交通服務(wù);另外一類(lèi)比較常見(jiàn)的活動(dòng)是不惜虧損執行政府某項指令。

對國企非商業(yè)職能的管理有必要改革，是因為目前的管理方式首先為政府超越股東權利干預企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了借口;其次，因為國企承擔非商業(yè)職能沒(méi)有透明的成本核算和補償機制，導致國企的經(jīng)營(yíng)績(jì)效無(wú)法準確衡量，政府對國企非商業(yè)職能的合理成本補償與反競爭的補貼也很難準確區分。

OECD倡導的國企公司治理準則和競爭中性原則提出基本的解決辦法，我認為就是對國企非商業(yè)職能的正確的管理辦法，其要害用中國話(huà)來(lái)說(shuō)就是“親父子、明算賬”。什么意思呢?

首先是國企要盡可能把自己的商業(yè)性業(yè)務(wù)和非商業(yè)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，如果不能分成兩個(gè)獨立的企業(yè)，也不能分成兩個(gè)獨立的事業(yè)部，至少在會(huì )計上要分開(kāi)，有兩本賬。其次是政府對企業(yè)執行非商業(yè)職能的成本要給予透明和公平的補償。過(guò)度補償等于給補貼，補償不足也會(huì )損害國企發(fā)展。比如印度尼西亞的國企法就規定對國企承擔公共服務(wù)義務(wù)(PSO)的成本必須“全額補償”。他們的電力公司PLN就專(zhuān)門(mén)設立PSO賬戶(hù)，每年從政府那里得到補償。

我的理解我們中國目前的情況是既有過(guò)度補償也有補償不足甚至干脆不補償，但究竟多少說(shuō)不清楚。所以這就給低效率的國企提供了一個(gè)借口。你一說(shuō)到國企效率，我就可以說(shuō)數字不能當真，因為國企承擔了多少公共服務(wù)和社會(huì )服務(wù)職能。

這個(gè)問(wèn)題怎么解決?按照競爭中性的原則，我的意見(jiàn)是對國企非商業(yè)職能建立一套比較規范的制度，核心理念是政府“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”，主要可以包括五個(gè)步驟：

第一步首先是提議：要求國企承擔任何非商業(yè)職能，要實(shí)現什么政策目標，必須由某個(gè)政府部門(mén)提議，有法律法規依據并完成相關(guān)內部審批程序，不能都是長(cháng)官意志。

第二是預算：具體負責的政府部門(mén)在要求企業(yè)行使該職能之前，必須已經(jīng)獲得相應的財政預算，不能空手套白狼。

第三是采購：確定行使該職能的具體企業(yè)，必須遵循政府采購的相關(guān)競爭程序，體現公開(kāi)公平公正的原則，不能私相授受。

第四是評估：對企業(yè)行使這些職能的結果以及要實(shí)現的政策目標是否實(shí)現，必須進(jìn)行評估和確認，出了問(wèn)題要有人負責。

最后是補償：如果企業(yè)按合同要求完成了任務(wù)，對產(chǎn)生的成本，必須給予公平補償。

除了少數例外，比如應急救災，我認為這一套制度應該覆蓋國企所有的非商業(yè)性業(yè)務(wù)。不管多么重要的事情，政府既然已經(jīng)找企業(yè)征了稅，開(kāi)支就都應該有預算，讓企業(yè)做事情就要按價(jià)付款，不能因為事情重要就可以不計成本、糊里糊涂。要清理各種補貼，也首先需要清理國企的非商業(yè)職能。

澎湃新聞：你在其他場(chǎng)合還提到實(shí)現國企之間的“相互獨立性”非常重要，這點(diǎn)應該如何理解?

張春霖：

這確實(shí)一個(gè)很重要的問(wèn)題。國際上講競爭中性原則，背景是發(fā)達國家的國企已經(jīng)高度獨立。我們中國的國企因為對政府的獨立性非常有限，導致相互之間的獨立性也很有限。所以如果不能繼續推進(jìn)政企分開(kāi)、不能把國企真正改革成為獨立的市場(chǎng)主體，只講競爭中性原則并不能實(shí)現公平競爭的目標�，F在大家都開(kāi)始接受競爭中性的概念，我覺(jué)得強調這一點(diǎn)很有必要。

當然你也可以說(shuō)，這是不可能完成的任務(wù)。就好比一個(gè)私人財團旗下的很多公司，都是一個(gè)實(shí)際控制人控制，相互之間不可能完全獨立。我覺(jué)得這樣說(shuō)也有道理，這確實(shí)是國家所有制和市場(chǎng)競爭的一個(gè)難以解決的矛盾。但我覺(jué)得也還是有改革的余地的。

首先是在非戰略性領(lǐng)域國有資本原則上不要去控股，只作財務(wù)投資者，參與分紅就行了，把戰略投資者的角色留給非國有投資者。其次是行使國家股東職能的機構應該多元化并且有競爭，正在建立的國有資本投資公司、國有資本運營(yíng)公司應該相互競爭，此外還要有其他類(lèi)似機構，比如社�；�金。這樣的結果，將來(lái)多數國企都有多元化的股權結構，實(shí)行混合所有制，即使國有資本，也來(lái)自相互競爭的不同的投資機構。這樣的股權結構下，任何一個(gè)政府部門(mén)要想一手遮天就會(huì )比現在困難，企業(yè)的獨立性就會(huì )提高。

當然最重要的還是要真正實(shí)現政企分開(kāi)，讓董事會(huì )全權負責經(jīng)營(yíng)企業(yè)。國家股東依法參與董事任命之后，就要講疑人不用、用人不疑，放手讓董事們管事，沒(méi)有必要疊床架屋，把決策程序搞得非常復雜，也不要搞成一個(gè)內行做事十個(gè)外行看著(zhù)，讓做事的人疲于應付監督檢查、沒(méi)有精力做事。

來(lái)源:澎湃新聞

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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