2017年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制。依照十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》來(lái)看，就是要進(jìn)一步推進(jìn)改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司的改革，提高國有資本的運作效率和水平。

國資改革，“兩類(lèi)公司”是載體

回顧改革開(kāi)放40年的歷程，我國的國有資本授權經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了長(cháng)期的改革探索。2003年3月國資委成立，成為國有資產(chǎn)的所有者代表機構，專(zhuān)門(mén)承擔起了國有資產(chǎn)的監管職責。隨后，我國逐步建立起了現行的“國資委—國有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司—國有企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理體制。其中，國資委由國務(wù)院授權，代表國家履行出資人職責;國有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司則受?chē)�資委委托，負責國有資產(chǎn)的產(chǎn)權運營(yíng)和投資運作，細化母公司作為出資人與所出資企業(yè)的產(chǎn)權關(guān)系;國有企業(yè)則以利潤最大化為目標，自主經(jīng)營(yíng)，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。

通過(guò)上述三層次授權經(jīng)營(yíng)，我國的國有資產(chǎn)管理體制成功實(shí)現了“三個(gè)分離”：一是出資人職能和公共管理者職能的分離，行使所有權的部門(mén)與行使公共權力的部門(mén)分開(kāi)，各自有明確的定位和行政目標，這就從組織上實(shí)現了“政資分開(kāi)”。

二是所有權與經(jīng)營(yíng)權的分離。國資委的明確定位是“履行出資人資格”，而絕不是“管理國有企業(yè)”，這有利于從管企業(yè)向管資本轉變，而經(jīng)營(yíng)權則由國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司組織管理、市場(chǎng)化運作。

三是資本運營(yíng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分離。國有資產(chǎn)運營(yíng)主體負責國有資產(chǎn)資本運營(yíng)，其出資的企業(yè)，則運用包括國有資產(chǎn)在內的全部企業(yè)資產(chǎn)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

十八屆三中全會(huì )提出，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制。在三層次授權經(jīng)營(yíng)的格局下，改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，即“兩類(lèi)公司”，就成為國有資產(chǎn)管理由管企業(yè)向管資本為主轉變的重要實(shí)現形式。國有資本投資、運營(yíng)公司作為國家授權經(jīng)營(yíng)國有資本的公司制企業(yè)，是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有國有企業(yè)的股權，代表國家行使出資人職責，以國有資本的保值增值為目標，是落實(shí)政府關(guān)于國有資本發(fā)展戰略的重要實(shí)施載體。

十大試點(diǎn)與三類(lèi)模式

十八屆三中全會(huì )以來(lái)，在各級國資委的指導、推動(dòng)下，國有企業(yè)陸續開(kāi)展了國有資本投資、運營(yíng)公司的試點(diǎn)。

從中央企業(yè)看，2014年7月，國資委選擇中糧集團、國投公司開(kāi)展投資公司試點(diǎn)工作。其中，國投公司將所有子公司劃分為充分授權、部分授權和優(yōu)化管理三類(lèi)，對于充分授權的子公司，國投總部除保留體現股東權責、有外部監管要求的事項外，其他選人用人權、自主經(jīng)營(yíng)權、薪酬分配權等權利，“能放則放”。按照控股公司的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理需求，國投公司實(shí)行集團總部—子公司—投資公司三級管理，管理層級一直保持在三級以?xún)�，并按�?ldquo;小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，重新梳理了總部的職能，重塑總部組織架構，建立市場(chǎng)化的運營(yíng)機制。國投公司已逐步形成了“股權投資—股權管理—股權經(jīng)營(yíng)”和“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權、股權管理提升企業(yè)價(jià)值、股權轉讓或股權經(jīng)營(yíng)分紅獲得收益，從而實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。

2016年之后，國資委進(jìn)一步深化、擴大試點(diǎn)，將試點(diǎn)范圍擴展到了“2+8”共計十家，即誠通集團、中國國新兩家運營(yíng)公司試點(diǎn)，以及國投公司、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等八家投資公司試點(diǎn)。

除了央企改革試點(diǎn)外，地方國有資產(chǎn)投資運營(yíng)平臺布局也在提速。國資委的數據顯示，2016、2017年各省、市完成改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司分別到達52家、89家。

同時(shí)，2016、2017年，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導小組還連續兩年對中央企業(yè)、部分省級國資委、部分地市級國資委及其出資企業(yè)進(jìn)行了問(wèn)卷調查，通過(guò)調查總結出了國有資本投資、運營(yíng)公司的“上海模式”、“重慶模式”和“山東模式”。從構建上看，“上海模式”把投資公司與運營(yíng)公司集成在一起，以平臺公司方式運作;“重慶模式”更細分了國有資本運營(yíng)公司，把優(yōu)良資產(chǎn)放入國有資本運營(yíng)公司，而把不良資產(chǎn)放入國有資產(chǎn)管理公司分別運作;“山東模式”則把產(chǎn)業(yè)集團裝入國有資本投資公司與國有資本運營(yíng)公司中，國資委直接面對的是國有資本投資公司與國有資本運營(yíng)公司�？偟膩�(lái)看，三個(gè)模式大都采取了基金化運作方式，同時(shí)結合本地實(shí)際，把“兩類(lèi)公司”的改組改建與混合所有制改革、產(chǎn)業(yè)結構調整以及國有資本的分布優(yōu)化結合，同時(shí)在高管的安排上，也都貫徹了加強國有企業(yè)黨建的原則。

按照國資委的改革思路，未來(lái)中央企業(yè)將主要分為三類(lèi)：即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團、投資公司和運營(yíng)公司，因此，未來(lái)幾年，國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制的改革勢必加快，“兩類(lèi)公司”的改組改建有望擴大至整個(gè)國有企業(yè)。在條件成熟時(shí)，還可以通過(guò)國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出，設立一些國有資本運營(yíng)公司。

避開(kāi)改革的誤區

要保證改革的順利推進(jìn)，最為關(guān)鍵的，是以資本為紐帶，理順國資監管機構與“兩類(lèi)公司”的權責關(guān)系，其實(shí)質(zhì)，就在于形成政企之間的有效隔離帶，讓國資委成為純粹的監管者，將權力歸位于企業(yè)。

但是，“兩類(lèi)公司”的改革也存在一定的誤區，這也是國務(wù)院發(fā)展研究中心在《國企改革突出矛盾與對策研究》報告中提到的“五個(gè)防止”：防止將現有集團公司簡(jiǎn)單翻牌為投資、運營(yíng)公司;防止“兩類(lèi)公司”被虛化，要對“兩類(lèi)公司”充分授權;防止“兩類(lèi)公司”回歸行政化;防止形成更大的壟斷，鼓勵不同投資公司對單一國有企業(yè)分散持股;防止與資本市場(chǎng)相沖突，堅持透明運作。

為了避免上述誤區，以下幾個(gè)方面應該是未來(lái)改組改建“兩類(lèi)公司”的發(fā)展方向和實(shí)施重點(diǎn)：

準確界定關(guān)系。國資委與“兩類(lèi)公司”的關(guān)系，一是出資人與被出資人的關(guān)系，二是授權與被授權的關(guān)系，但目前的授權范圍和授權方式尚未完全明確，國資監管機構必須圍繞市場(chǎng)這條主線(xiàn)來(lái)處理與“兩類(lèi)公司”的關(guān)系，分析哪些事情可由“兩類(lèi)公司”自行確定，哪些需要國資監管機構來(lái)干預。

準確把握授權事項。在推進(jìn)自身職能轉變過(guò)程中，國資監管機構要逐步把部分出資人的權利授予“兩類(lèi)公司”行使。要進(jìn)一步創(chuàng )新監管授權的“負面清單”，按照“法無(wú)禁止皆可行”的原則，制定專(zhuān)門(mén)針對“兩類(lèi)公司”的監管負面清單，國資監管一方面應該繼續去行政化，重點(diǎn)加強“兩類(lèi)公司”的董事會(huì )建設，做實(shí)董事會(huì )專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，更多通過(guò)董事會(huì )開(kāi)展對股東董事會(huì )委派、企業(yè)發(fā)展戰略的核定、信息披露及經(jīng)營(yíng)投資責任追究等方面的監督;另一方面，國資委應停止延伸監管，只監管到“兩類(lèi)公司”層級，不再對其下屬的出資企業(yè)進(jìn)行延伸監管。

積極放權。國資監管機構應當有側重點(diǎn)地積極開(kāi)展分步授權。首先，國資委應明確退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面事項的管理;下一步可在投融資事項、產(chǎn)權管理事項上逐步放開(kāi)，并根據企業(yè)實(shí)際的承接能力，歸位投融資計劃、戰略規劃等，最終向較成熟的國有資本投資公司授權人事管理相關(guān)事項。

對于“兩類(lèi)公司”而言，未來(lái)應以加強承接能力建設為前提，圍繞全面健全公司法人治理結構重點(diǎn)發(fā)力，以明確、完善、可執行的改革方案為基礎，與國資委進(jìn)行溝通，在不違背授權框架的基礎上，取得操作層面的創(chuàng )新突破。

例如在投資事項的授權上可申請分步授權，第一步設定投資計劃限額(如超過(guò)凈資產(chǎn)50%需審批)，第二步爭取全面授權董事會(huì )決策。為了避免造成國資監管機構或政府其它部門(mén)對“兩類(lèi)公司”的不恰當及過(guò)度干預，國資監管機構應當培育、引導、鼓勵“兩類(lèi)公司”實(shí)行市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化管理，國有資本投資、運營(yíng)公司應在內部治理結構上引入現代企業(yè)制度。

以淡馬錫為例，淡馬錫有明確的股東會(huì )、董事會(huì )、經(jīng)營(yíng)層職責以及科學(xué)的董事產(chǎn)生程序，保障法人治理結構的有效運轉。淡馬錫董事會(huì )成員分為非執行獨立董事和執行董事，且董事組成呈現多元化與國際化的特點(diǎn)。政府通過(guò)對董事會(huì )的管理，來(lái)達到高效管理淡馬錫和“淡聯(lián)企業(yè)”(即淡馬錫所投資企業(yè))的目的。

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