在國資改革熱潮中應運而生的國資委，10年后再次走到了歷史的十字路口。

　　國有經(jīng)濟一直是中國國民經(jīng)濟的主導力量，同時(shí)也是歷次經(jīng)濟體制改革的排頭兵。三中全會(huì )明確提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，其應有之意落實(shí)在國有資產(chǎn)改革領(lǐng)域，須在三個(gè)范疇進(jìn)行改革。

　　首先是“彈好鋼琴”，做好國有資本的差異化分類(lèi)管理，實(shí)現國有資本優(yōu)化配置，突出重點(diǎn);其次是“英雄不論出處”，國資市場(chǎng)準入門(mén)檻對內對外平等開(kāi)放，實(shí)現充分競爭;三是“雙拳齊出”，無(wú)形和有形的手同時(shí)發(fā)揮作用，發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，實(shí)現國有資產(chǎn)出資人意志和企業(yè)法人權利的平衡，更加強化市場(chǎng)主體的作用。

　　國資監管高度分散

　　據不完全的數據統計，目前全國國有資產(chǎn)的總規模大約在280萬(wàn)億元以上。

　　而國務(wù)院國資委負責監督管理的中央企業(yè)(非金融類(lèi))，資產(chǎn)規模約40萬(wàn)億元，也就是國務(wù)院國資委只管理了全國國有資產(chǎn)的15%左右，國有資產(chǎn)監管體系在整體上處于分散狀態(tài)。

　　從資產(chǎn)屬性來(lái)說(shuō)，國有資產(chǎn)之間并無(wú)本質(zhì)區別，但按照建國后遺留下來(lái)的管理路徑，目前依然還是根據行政主管部門(mén)或產(chǎn)業(yè)屬性分類(lèi)，把國有資產(chǎn)劃分到不同的歸口部門(mén)進(jìn)行管理。這些資產(chǎn)中，除了國務(wù)院國資委監管的113家中央企業(yè)外，地方國企則由省、市兩級地方政府國有資產(chǎn)監管機構監管。

　　此外，財政部也負責以下幾方面國有資產(chǎn)的監管職責——一是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個(gè)部門(mén)6000多家。二是財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)，包括中國對外文化集團公司、中國出版集團公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，其均由國務(wù)院作為出資人，并授權財政部依法對集團的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)進(jìn)行監管。中國郵政集團公司目前也暫由財政部履行出資人職責。

　　在內部歸口上，財政部金融司管理中央金融類(lèi)國有資產(chǎn)，財政部行政政法司和教科文司則分別管理著(zhù)中央和國務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國有資產(chǎn)。財政部的“中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理領(lǐng)導小組辦公室”，則承擔由財政部履行出資人職責的中央文化企業(yè)相關(guān)管理工作;地方國有文化企業(yè)資產(chǎn)則由各地方政府指定的平臺進(jìn)行管理。

　　以目前國有資產(chǎn)中規模最大的金融資產(chǎn)為例，目前金融類(lèi)國資主要分為中央所屬金融企業(yè)和地方政府所屬金融企業(yè)兩類(lèi)。中央國有金融企業(yè)資產(chǎn)，由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權利和行使涉及資產(chǎn)評估、產(chǎn)權登記、轉讓審批等監管權力。

　　地方所屬?lài)�有金融企業(yè)則情況不一：有的歸屬于國資管理系統，有的由地方政府金融辦行使出資人權利，有的由政府控股的企業(yè)行使出資人權利。國資委成立之初，其監管的國有資本均為產(chǎn)業(yè)資本，與“一行三會(huì )”基本處于“井水不犯河水“的狀態(tài)。

　　但2005年以來(lái)，大批央企舉起產(chǎn)融結合大旗，紛紛建立金融控股平臺。截至2012年底，有68家中央企業(yè)擁有219戶(hù)金融企業(yè)(不含招商局作為第一大股東的招商銀行)，涉及財務(wù)公司、保險公司、銀行等15 個(gè)金融領(lǐng)域，資產(chǎn)總額2.9萬(wàn)億元，占央企總資產(chǎn)的9.3%。

　　部委監管職能交叉

　　國資監管體系從誕生之日起，其定位就帶有幾分尷尬。

　　從當年防止國有資產(chǎn)流失到國有資產(chǎn)的保值增值，國資委到底應當承擔何種職能、履行何種職責，以及如何實(shí)現這些目標，上述根本問(wèn)題并未得到徹底解決，全國一盤(pán)棋的“大國資委”格局遠未成形。

　　對金融類(lèi)國資的監管，就突出體現了國資委與其他行業(yè)監管機構和部委在職能定位上的交叉重疊。

　　國資委基于股權紐帶關(guān)系而產(chǎn)生的管理權，與“一行三會(huì )”的金融行業(yè)監管權不可避免地會(huì )產(chǎn)生矛盾沖突。更為重要的是，銀、證、保三大監管機構對派出機構直接管轄，對全國的金融資產(chǎn)實(shí)現了無(wú)死角監管，而目前國資系統的企業(yè)還處于多龍治水的尷尬局面，很多地方國資淪為政府的邊緣地帶，主要承擔了維穩和職工安置職能。

　　職能交叉不只存在于金融類(lèi)國資領(lǐng)域。比如國資委和財政部，雖然兩家在管理的企業(yè)類(lèi)別方面沒(méi)有交叉，但在國有資本經(jīng)營(yíng)預算的編制上卻有重疊甚至競爭關(guān)系。

　　按國家有關(guān)預算編制規定，國資委負責所監管企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的編制工作，但預算收入的征管和使用接受財政部監督，國資委在國有資產(chǎn)的收益上繳、國有資本預算編制中僅享有有限的權力。

　　而在新增投資問(wèn)題上，國資委和發(fā)改委的出發(fā)點(diǎn)也會(huì )有所不同，體現的國家意志也有區別，難免會(huì )產(chǎn)生意見(jiàn)不統一的情況。

　　同時(shí)，伴隨著(zhù)體制改革和國家戰略迅速崛起的如匯金、中投、國開(kāi)行等國家級超大型企業(yè)，其龐大的資產(chǎn)規模、強大的創(chuàng )新精神、鮮明的市場(chǎng)化治理結構等特征，也給國資委監管帶來(lái)了新的思考。

　　從管資產(chǎn)到管資本

　　研究顯示，為避免國資監管的復雜化和區別對待，有必要結合管資本的要求，對現行國有資本分別由國務(wù)院國資委、財政部、行業(yè)監管機構和地方國資委分別監管的現狀進(jìn)行重構，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管。

　　現行的《國資法》沒(méi)有清晰區分出資人與所有者的不同概念，國資委既做“教練員”又做“裁判員”，把作為國有資本出資人代表的出資人權利，與作為國務(wù)院特設機構的間接調控職能混在了一起。這就帶來(lái)了以下三方面的問(wèn)題：

　　一是不該管的管了不少。原本應以監管為主的國資委，承擔了很多不該承擔的具體事務(wù)。比如，很多國資監管部門(mén)承擔了維穩、職工安置、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等職責。

　　二是該管的卻沒(méi)管到位。某些企業(yè)強大的游說(shuō)和公關(guān)能力干擾了國資委統一的監管思路和整體產(chǎn)業(yè)布局。

　　三是國資監管客觀(guān)上還存在著(zhù)信息不對稱(chēng)和相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識不足的缺憾。其往往很難深入了解被監管企業(yè)或項目的情況，審批易流于形式。很多央企資產(chǎn)“虛胖”，資產(chǎn)收益率較低，而國資監管部門(mén)往往局限于保值增值思維，對國企的考核指標沒(méi)有及時(shí)調整改進(jìn)。

　　對國資委來(lái)說(shuō)從資產(chǎn)監管向資本(股權)監管轉變，就是要以出資額為限，代表國家依法對國有企業(yè)行使出資人權利和履行出資人義務(wù)，不干預其控股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就實(shí)現了國有資本所有權和企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)權的分離——從考核增值保值向考核年化復合增長(cháng)率轉變;從行為監管向業(yè)務(wù)許可審批轉變;從管項目向管合規性轉變。

　　國資委應實(shí)現權力邊界上移，主要組建并管理國企董事會(huì )，實(shí)行不缺位、不越位、不錯位的有效行權方式，堅持以重大事項管理為抓手，兼顧國家利益和財務(wù)收益，通過(guò)控制董事會(huì )來(lái)真正履行出資人職責。

　　法人治理結構上，可以綜合匯金模式的“積極股東”模式、淡馬錫的“近股東”模式，注入“黨委董事”或者“紀委董事”的概念，不以“紅頭文件”和行政命令管理企業(yè)，構建獨特的“國資委”模式。

　　總之，厘清出資人權利和監管權力，最終要實(shí)現的是國資監管的“有為有不為”。從管資產(chǎn)到管資本，一字之差涉及國資管理內容、對象、行為方式等方面很大的變化。背后隱含的意思是國資委要簡(jiǎn)政放權，特別是要將所有權與經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)，減少對企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預，實(shí)現國有經(jīng)濟有進(jìn)有退、進(jìn)而有為、退而有序。

　　重構部委間權力邊界

　　要實(shí)現以上目標，國資委宜從履行出資人職責角度出發(fā)，重構與相關(guān)行業(yè)監管機構(部委)的權力邊界。

　　在金融領(lǐng)域，國資委可與“一行三會(huì )”就央企(國企)涉金融業(yè)務(wù)資格權限進(jìn)行協(xié)調，對國有企業(yè)設立財務(wù)公司、證券投資基金、信托公司和資產(chǎn)管理公司等提出標準，規定準入門(mén)檻，引導企業(yè)金融板塊為主業(yè)服務(wù)，服從產(chǎn)業(yè)政策需要。

　　國資委還可以考慮對上市央企獨立董事人選制定資格認定辦法，并建立專(zhuān)家庫。對于證監會(huì )擬推出的以大型央企藍籌股為標的股的個(gè)股期權，國資委也可以聯(lián)合證監會(huì )制定相關(guān)辦法。

　　在國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制上，由于國資委相較財政部擁有更多信息優(yōu)勢，對國有資本預算的收益與支出監管也更為專(zhuān)業(yè)，可考慮擴大國資委在國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制中的自主權，實(shí)現國有資本預算與公共預算的實(shí)質(zhì)分離。

　　待未來(lái)新的國資監管體系建立后，可由國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負責預算編制，但由國資委對草案進(jìn)行最終確定，并由國資監管機構向財政部門(mén)上報預算建議草案，財政部門(mén)享有否決權及最終決定權。

　　在國資委與發(fā)改委之間，未來(lái)國資委需從存量調整和增量投入兩方面來(lái)保持國有資本宏觀(guān)配置的合理性。

　　而國家發(fā)改委的行權邊界也應該體現“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”，未來(lái)的放權方向包括除涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規自主決策，政府不再審批。改組組建國有資本投資運營(yíng)公司之后，除了關(guān)系國計民生的重大項目之外，一般的投資項目應該交由企業(yè)自己決定，亦即通過(guò)市場(chǎng)配置人、財、物等生產(chǎn)要素。

　　在混合所有制實(shí)現過(guò)程中，可以探索央企與匯金、四大資產(chǎn)管理公司、地方國企等先實(shí)現體制內的混合多元股權，并且逐步實(shí)現與文化、科技、教育條線(xiàn)的國有資產(chǎn)的多元化并購，真正實(shí)現市場(chǎng)化配置資源，然后逐步實(shí)行民企外企等混合所有制的多元化。鼓勵下屬企業(yè)股權多元化經(jīng)營(yíng)，用國有資產(chǎn)和國有信譽(yù)價(jià)值控股，參股民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。

　　同時(shí)，國資委要與中投、國開(kāi)行、外管局等探索利用外匯儲備幫助央企海外拓展，緊跟中央要求鼓勵央企到非洲到中亞等，在海外收購資源、收購企業(yè)股權，讓“中國夢(mèng)”惠及全世界。(完)

　　文章來(lái)源：《財經(jīng)國家周刊》2014年第1期(文/田超(瞭望智庫研究員)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)