1.1. PPP概述

 

　　PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式，它以參與方雙贏(yíng)和多贏(yíng)為合作理念，指公共部門(mén)與私企建立合作模式，通過(guò)引入私人資本將市場(chǎng)中的競爭機制引入基礎設施建設，鼓勵私企與政府進(jìn)行合作，并給予私企長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)權和收益權，從而加快基礎設施建設及有效運營(yíng)。

 

　　參與PPP項目的社會(huì )資本，(1)應該擁有強大的資金實(shí)力，因為基礎設施項目的投資額比較大;(2)這些社會(huì )資本應該是追求長(cháng)期穩定回報、而非短期超額利潤的;(3)這些社會(huì )資本應該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營(yíng)合作伙伴往往是銀團、養老基金、保險基金等與經(jīng)營(yíng)豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。

 

　　1.2. PPP模式三大核心要素

 

　　1、伙伴關(guān)系

 

　　PPP模式的第一要素是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問(wèn)題，而伙伴關(guān)系的首先表現是具有共同的項目目標。政府購買(mǎi)商品和服務(wù)、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續。比如，一個(gè)政府部門(mén)每天都從同一個(gè)企業(yè)采購辦公用品并不能說(shuō)明構成伙伴關(guān)系。PPP中私營(yíng)部門(mén)與政府公共部門(mén)的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門(mén)之所以和民營(yíng)部門(mén)合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標：在某個(gè)具體項目上，以最少的資源，實(shí)現最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門(mén)是以此目標實(shí)現自身利益的追求，而公共部門(mén)則是以此目標實(shí)現公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(cháng)久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問(wèn)題，具備另外兩個(gè)顯著(zhù)特征：利益共享和風(fēng)險分擔。

 

　　2、利益共享

 

　　需明確的是，PPP中公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)并不是簡(jiǎn)單分享利潤，還需要控制私營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤，即不允許私營(yíng)部門(mén)在項目執行過(guò)程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì )帶來(lái)社會(huì )公眾的不滿(mǎn)，甚至還可能會(huì )引起社會(huì )混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門(mén)分享利潤，那么，如何與私營(yíng)部門(mén)實(shí)際地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì )成果，還包括使作為參與者的私人部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)或機構取得相對平和、長(cháng)期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì )有可持續的PPP類(lèi)型的伙伴關(guān)系。

 

　　3、風(fēng)險共擔

 

　　伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟規則兼容的PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應性，風(fēng)險分擔是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎。如果沒(méi)有風(fēng)險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén)、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì )喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實(shí)也不會(huì )喜歡風(fēng)險，而是會(huì )為了利益千方百計地避免風(fēng)險。

 

　　在PPP中，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合理分擔風(fēng)險的這一特征，是其區別于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著(zhù)標志。例如，政府采購過(guò)程，之所以還不能稱(chēng)為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系(PPP)中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔的風(fēng)險盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內車(chē)流量不夠而導致私營(yíng)部門(mén)達不到基本的預期收益，公共部門(mén)可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)會(huì )按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規避。

 

　　如果每種風(fēng)險都能由最善于應對該風(fēng)險的合作方承擔，毫無(wú)疑問(wèn)，整個(gè)基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風(fēng)險最小化。事實(shí)證明，追求整個(gè)項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險。所以，我們強調，PPP所帶來(lái)的“一加一大于二”的機制效應，需要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng )新的層面上理解和總結。

 

　　1.3. PPP應用領(lǐng)域

 

　　從發(fā)達國家的實(shí)踐經(jīng)驗來(lái)看，那些規模較大、現金流穩定、長(cháng)期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰(shuí)使用誰(shuí)付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場(chǎng)、供電等，比較適合采用PPP方式。

 

　　在經(jīng)濟基礎設施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設施，不實(shí)行收費的交通設施(如海南地區)可以通過(guò)政府對流量付費的方式實(shí)現收益。在社會(huì )基礎設施方面，有體育場(chǎng)、醫院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì )議中心、供水、排污、監獄、歌劇院、保障房、旅游設施等，這些項目大多可以通過(guò)消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據流量付費進(jìn)行補充。

 

　　2. PPP在國內發(fā)展歷程及法律框架

 

　　最新進(jìn)展，國務(wù)院總理李克強在4月21日主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，部署進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)鼓勵創(chuàng )業(yè)，以穩就業(yè)惠民生助發(fā)展;通過(guò)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，用制度創(chuàng )新激發(fā)民間投資活力�！痘�礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規定：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。二是境內外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費機制，政府可根據協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡(jiǎn)化規劃選址、用地、項目核準等手續。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長(cháng)可達30年。四是允許對特許經(jīng)營(yíng)項目開(kāi)展預期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據、資產(chǎn)支持票據、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監督，保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權益，穩定市場(chǎng)預期，吸引和擴大社會(huì )有效投資

 

　　3. PPP模式分類(lèi)

 

　　PPP模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權轉讓與合資合作四種類(lèi)型。

 

     3.1. 融資性質(zhì)

 

　　(1)建造、運營(yíng)、移交(BOT)

 

　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴被授權在特定的時(shí)間內融資、設計、建造和運營(yíng)基礎設施組件(和向用戶(hù)收費)，在期滿(mǎn)后，轉交給公共部門(mén)的合作伙伴。

 

　　(2)建造、擁有、運營(yíng)、移交(BOOT)

 

　　私營(yíng)部門(mén)為設施項目進(jìn)行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設施，待期限屆滿(mǎn)，民營(yíng)機構將該設施及其所有權移交給政府方。

 

　　(3)建造、移交(BT)

 

　　民營(yíng)機構與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

 

　　(4)建設、移交、運營(yíng)(BTO)

 

　　民營(yíng)機構為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方;隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設施的長(cháng)期合同。

 

　　(5)重構、運營(yíng)、移交(ROT)

 

　　民營(yíng)機構負責既有設施的運營(yíng)管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營(yíng)管理，期滿(mǎn)將全部設施無(wú)償移交給政府部門(mén)。

 

　　(6)設計建造(DB)

 

　　在私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿(mǎn)足公共部門(mén)合作伙伴的規范，往往是固定價(jià)格。私營(yíng)部門(mén)合作伙伴承擔所有風(fēng)險。

 

　　(7)設計、建造、融資及經(jīng)營(yíng)(DB-FO)

 

　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設計，融資和構造一個(gè)新的基礎設施組成部分，以長(cháng)期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時(shí)，私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門(mén)的合作伙伴。

 

　　(8)建造、擁有、運營(yíng)(BOO)

 

　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎設施部件。公共部門(mén)合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續的監管。

 

　　(9)購買(mǎi)、建造及營(yíng)運(BBO)

 

　　一段時(shí)間內，公有資產(chǎn)在法律上轉移給私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運及移交(BLOT)

 

　　(10)只投資

 

　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎設施，并向公共部門(mén)收取使用這些資金的利息。

 

　　3.2. 非融資性質(zhì)

 

　　(1)作業(yè)外包

 

　　政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費

 

　　(2)運營(yíng)與維護合同(O&M)

 

　　私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，根據合同，在特定的時(shí)間內，運營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權。

 

　　(3)移交、運營(yíng)、移交(TOT)

 

　　政府部門(mén)將擁有的設施的移交給民營(yíng)機構運營(yíng)，通常民營(yíng)機構需要支付一筆轉讓款，期滿(mǎn)后再將設施無(wú)償移交給政府方。

 

　　3.3. 股權產(chǎn)權轉讓

 

　　政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權/股權轉讓給民營(yíng)機構，建立和形成多元投資和有效公司治理結構，同時(shí)政府授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

 

　　3.4. 合資合作

 

　　政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機構(通常以現金方式出資)共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許權，許可其在一定范圍和期限內經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

 

　　4. PPP項目的回報機制

 

　　PPP項目的回報機制主要有三種：

 

　　第一種是政府以財政預算付費，將費用支付給項目公司，項目公司免費給使用都提供服務(wù)。

 

　　第二種是使用者向項目公司支付費用，項目公司為使用者提供有償服務(wù)

 

　　第三種是使用者向項目公司支付一定費用，項目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務(wù)，同時(shí)政府給予項目公司一定的補貼，以彌補其經(jīng)營(yíng)的成本缺口，保證其收益。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個(gè)PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調的關(guān)系也比較復雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執行伙伴包括承包商、運營(yíng)商、供應商以及外圍提供各位咨詢(xún)服務(wù)的主體如審計師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。在眾多主體中，項目公司是執行的核心，各方的關(guān)系要通過(guò)完善的合同體系對責權利進(jìn)行明確的劃分。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個(gè)PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調的關(guān)系也比較復雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方、具體的項目執行伙伴包括承包商、運營(yíng)商、供應商以及外圍提供各位咨詢(xún)服務(wù)的主體如審計師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。在眾多主體中，項目公司是執行的核心，各方的關(guān)系要通過(guò)完善的合同體系對責權利進(jìn)行明確的劃分。

 

　　6. PPP項目實(shí)施流程

 

　　按財務(wù)部發(fā)布《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》，PPP項目實(shí)施流程如下：

 

　　具體內容詳見(jiàn)附件《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》。

 

　　7. PPP模式主要方式的SWOT和風(fēng)險分析

 

　　7.1. 企業(yè)參與PPP項目的SWOT分析

 

　　1、優(yōu)勢分析

 

　　有利于私企先進(jìn)技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗的引入，從而提高項目的運作效率和服務(wù)質(zhì)量。由于各方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，因而在論證階段就能商討項目在建設過(guò)程中應采用的技術(shù)方案和項目生命周期中的風(fēng)險分配問(wèn)題。

 

　　項目的風(fēng)險由私企和政府共同承擔，形成戰略聯(lián)盟，減少私企的投資風(fēng)險，二者可以取長(cháng)補短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使風(fēng)險合理分配。而政府部門(mén)仍具有一定的決策權和控制權，同時(shí)，可以在保證質(zhì)量的前提下減輕政府財政預算壓力。

 

　　政府給予私企相應的扶持及優(yōu)惠政策，同時(shí)可以對用戶(hù)收費以收回成本。

 

　　2、劣勢分析

 

　　項目的最終所有權不屬于私企，項目后期有一定的金融風(fēng)險。要充分考慮項目各方的利益情況，需設定合理的回報率，同時(shí)因政府在項目中有一定的監管責任，不確定因素容易導致金融風(fēng)險。

 

　　3、機會(huì )

 

　　由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，現有的基礎設施已無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展需要。同時(shí)我國的基礎設施建設與發(fā)達國家還存在一定的差距，尤其是西部大開(kāi)發(fā)使西部地區對基礎設施的建設需求巨大。

 

　　由于公共基礎設施非排他性非競爭性特征及效益外溢性，同時(shí)在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長(cháng)、投資回收緩慢等特點(diǎn)。目前我國基礎設施建設大部分還是依靠政府的投入，但政府財政資金短缺，使政府無(wú)法提供足夠的資金滿(mǎn)足建設要求，因而急需引入私企資本解決基礎建設政府資金不足的問(wèn)題。

 

　　近期政府也在發(fā)布一系列文件推動(dòng)混合所有制改革及加大特許經(jīng)營(yíng)許可與推進(jìn)力度。

 

　　4、威脅

 

　　一是國內相關(guān)法律法規制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規對參與方進(jìn)行有效約束，目前國內相關(guān)的法律法規仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險分擔機制還不成熟。由于項目經(jīng)驗不足，目前國內尚未形成發(fā)起人(建設方、運營(yíng)方、融資方)、中介機構(規劃設計、咨詢(xún))等風(fēng)險共擔機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價(jià)機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導致部分項目出現“暴利”或虧損。

 

　　7.2. BOT模式的優(yōu)劣分析

 

　　1、采用BOT模式的優(yōu)勢

 

　　企業(yè)作為項目的發(fā)起人或承包商采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)充分利用項目經(jīng)濟狀況的彈性，減少資本金支出，實(shí)現“小投入做大項目”或“借雞下蛋”。BOT項目的資金分為項目資本金和項目建設資金兩部分，其中項目公司的資本金只占一小部分，70%~90%資金要通過(guò)銀團貸款等融資方式解決。

 

　　(2)能利用資產(chǎn)負債表外融資的特點(diǎn)，拓寬資金來(lái)源，減輕債務(wù)負擔。傳統的融資方式項目債務(wù)是投資者的債務(wù)的一部分，出現在其資產(chǎn)負債表上，BOT模式的融資方式不同于傳統的融資方式，他是資產(chǎn)負債表外融資，是指通過(guò)投/融資結構，使債務(wù)不出現在項目公司的資產(chǎn)負債表中。

 

　　(3)能利用有限追索權的特點(diǎn)，加上其他風(fēng)險管理措施，合理分配風(fēng)險，加強對項目收益的控制和保留較高的投資回報率，能提高競爭力，創(chuàng )造較多商業(yè)機會(huì )。

 

　　國家作為項目的最終擁有人采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)資金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民營(yíng)資本和國外資金，以解決建設資金的缺口問(wèn)題;另外，BOT方式還有利于政府調整外資的使用結構，把民間資本引導到基礎設施的建設上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國計民生的重大項目上。

 

　　(2)風(fēng)險的轉移方面：基礎設施項目的建設運營(yíng)周期長(cháng)、規模大，風(fēng)險也大。在BOT模式中，政府將風(fēng)險轉移給了項目的投資者。項目借款及其風(fēng)險由承包商承擔，而政府不再需要對項目債務(wù)擔�；蚝炇�，減輕了政府的債務(wù)負擔。

 

　　(3)項目的運作效率方面：項目公司為了降低項目建設經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所帶來(lái)的風(fēng)險，獲得較多的利潤回報，必然采用先進(jìn)的設計和管理方法，引入成熟的經(jīng)營(yíng)機制，從而有助于提高基礎設施項目的建設與經(jīng)營(yíng)效率，確保項目的建設質(zhì)量和加快項目的建設進(jìn)度，保證項目按時(shí)按質(zhì)完成。

 

　　7.3. 采用BOT模式的劣勢

 

　　對企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點(diǎn)

 

　　(1)融資成本較高，因此要求的投資回報率也高。由于BOT項目的總投資規模很大，絕大部分的建設資金要通過(guò)銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，融資成本較高，要求投資回報率較大幅度的高于貸款利率，因此對項目本身的收益要求較高。

 

　　(2)投資額大、投資期長(cháng)、收益的不確定性大。BOT項目都是大型基礎設施建設項目總造價(jià)一般都在幾億甚至幾十億，建設和運營(yíng)周期長(cháng)，期間發(fā)生各種風(fēng)險無(wú)法預測，收益并不穩定。

 

　　(3)合同文件繁多復雜。BOT方式是一個(gè)復雜的程序，合同結構繁多，包括與政府簽訂特許權協(xié)議，項目公司簽的股東協(xié)議，與承包商簽訂建設合同，與金融機構簽訂貸款協(xié)議，與保險公司簽訂保險協(xié)議等。企業(yè)為維護自身利益就必須花費大量精力做這些工作。

 

　　(4)有時(shí)融資杠桿能力不足，且母公司有時(shí)仍需承擔部分風(fēng)險。

 

　　(5)適用范圍有局限，較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎設施建設項目。 國家采用BOT方式具有以下的劣勢

 

　　(1)采用BOT方式，基礎設施項目在特許權規定的期限內將全權交由項目公司去建設和經(jīng)營(yíng)，減弱了政府對項目的影響力和控制力。

 

　　(2)BOT方式組織結構沒(méi)有一個(gè)相互協(xié)調的機制。由于各參與方都會(huì )以各自的利益為重，以實(shí)現自身利益最大化為目標，這使得他們之間的利益沖突再所難免。

 

　　(3)可能造成設施的掠奪性經(jīng)營(yíng)。BOT項目在轉讓到政府方面之前，政府對項目的控制難度相對加大了;而且由于大量項目建設的風(fēng)險轉移到項目公司，這使項目公司往往要求有較高的投資回報率來(lái)補償其所受的風(fēng)險。如果在運營(yíng)期中增關(guān)設卡，提高交易費用，以加速其成本回收及利潤獲取，而此時(shí)政府又無(wú)能為力，其結果往往與促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。

 

　　8. PPP模式主要風(fēng)險分析

 

　　8.1. PPP模式面臨的主要風(fēng)險

 

　　1、政策風(fēng)險

 

　　由于PPP項目延續時(shí)間長(cháng)，難免要經(jīng)歷業(yè)主相關(guān)責任人的更替及相關(guān)政策的變化，人員更替及相關(guān)政策的變化易致使項目投資回收無(wú)保證，投資者無(wú)法獲取最起碼的回報，迫使投資者低條件提前轉讓。

 

　　2、經(jīng)濟風(fēng)險。

 

　　經(jīng)濟風(fēng)險的主要表現為：(1)政府的的經(jīng)濟發(fā)展規劃，金融發(fā)展情況，其中包括官方銀行利率、信貸管理制度;(2)市場(chǎng)情況，其中包括價(jià)格風(fēng)險、競爭風(fēng)險和需求風(fēng)險;(3)工程實(shí)施水平，其中包含項目實(shí)施團隊的素質(zhì)、能力、總成本及經(jīng)營(yíng)情況等。

 

　　3、法律風(fēng)險。

 

　　法律風(fēng)險指由于法律的完善程度和變動(dòng)情況給項目帶來(lái)的風(fēng)險，包括專(zhuān)門(mén)涉及和規范PPP模式相關(guān)的的法律的變化，以及出現金融、工期和費用索賠等糾紛時(shí)，能得到及時(shí)仲裁或處理。還包括保障投資人的建設和經(jīng)營(yíng)權、投資收益的法律條文，以及對項目特許保障，如優(yōu)選移交權、廢止或拒絕續訂等違約風(fēng)險。

 

　　4、環(huán)境風(fēng)險。

 

　　環(huán)境包括自然環(huán)境和社會(huì )環(huán)境,自然環(huán)境一般指氣候條件、氣象變化情況。PPP項目所在地區的溫度、濕度、降雨雪量、風(fēng)力、晴雨天數，特別是自然災害情況，如地震、洪水、風(fēng)暴及海嘯;項目對社會(huì )及人們生活與工作環(huán)境污染的限制因素。

 

　　5、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險。

 

　　經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險是指項目公司在項目經(jīng)營(yíng)和管理過(guò)程中，由于外部環(huán)境的變化或經(jīng)營(yíng)者的行為疏忽，直接影響到項目的獲利能力，包括經(jīng)營(yíng)管理者的素質(zhì)、機組設備維護更新情況等。

 

　　6、技術(shù)風(fēng)險

 

　　技術(shù)風(fēng)險是由于項目公司在與承包商進(jìn)行工程分包時(shí)約束不嚴或監督不力造成的，所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問(wèn)題。對于影響整個(gè)工程進(jìn)度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應進(jìn)行較頻繁的期間監督。

 

　　7、不可抵抗外力風(fēng)險

 

　　這種風(fēng)險具有不可預測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構都無(wú)能為力對此可以依靠保險公司承擔部分風(fēng)險。這必然會(huì )增大工程費用，對于大型PPP項目往往還需要多家保險公司進(jìn)行分保。在項目合同中政府和項目公司還應約定該風(fēng)險的分擔方法。

 

　　8.2. 風(fēng)險分擔機制

 

　　PPP項目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔機制是PPP項目成功的關(guān)鍵。一般來(lái)看，PPP風(fēng)險分擔的最優(yōu)原則是私營(yíng)部門(mén)承擔建造、運營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險;政府承擔政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來(lái)講，PPP風(fēng)險分擔機制還應該遵守以下原則：一是承擔的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔的風(fēng)險要有上限。

 

　　1、PPP項目風(fēng)險分擔方式

 

　　2、PPP項目風(fēng)險分擔的原則

 

　　(1)對稱(chēng)性原則

 

　　對稱(chēng)性原則是指當一方有義務(wù)去承擔風(fēng)險損失，必然有權利要求風(fēng)險變化帶來(lái)的經(jīng)濟收益;一方承擔風(fēng)險量應與所取得的收益相匹配，項目風(fēng)險分擔才有意義。公共部門(mén)承擔風(fēng)險也可以從中獲益;同時(shí)公私雙方的風(fēng)險信息也要對稱(chēng)，這樣才能鼓勵公私雙方主動(dòng)承擔風(fēng)險，保證項目談判能公平、有效、順利地進(jìn)行。

 

　　(2)最優(yōu)性原則

 

　　最優(yōu)性原則是分擔主體之間實(shí)現風(fēng)險承擔量的最優(yōu)分配。某一方處于最有利控制地位又能以最低成本控制該風(fēng)險，則風(fēng)險應分配給該主體。某一方項目風(fēng)險管理水平提高，必然使風(fēng)險管理成本不斷上升，但風(fēng)險損失不斷減少，存在一個(gè)風(fēng)險管理的最優(yōu)點(diǎn)，使風(fēng)險管理成本最小。

 

　　(3)上限性原則

 

　　上限性原則是指在PPP項目運營(yíng)時(shí)，當出現風(fēng)險所引起的損失比預估要大的多，此時(shí)決不能讓一方單獨承擔這個(gè)風(fēng)險，否則必將影響某一方管理項目的積極性，必然會(huì )降低提供公共設施和服務(wù)的效率，直至項目失敗。

 

　　(4)動(dòng)態(tài)性原則

 

　　動(dòng)態(tài)性原則是指從項目的全壽命周期角度出發(fā)，公私雙方本著(zhù)考慮項目整體利益，隨著(zhù)項目的進(jìn)展，當內外部條件發(fā)生變化時(shí)，通過(guò)重新談判來(lái)調整風(fēng)險分擔，重新確定風(fēng)險分擔格局。PPP特許權協(xié)議是具有不完全合同性質(zhì)的，因為在PPP合同談判時(shí)，公私雙方不能夠識別所有項目風(fēng)險，所以需要簽訂重新談判的條款來(lái)調整項目風(fēng)險的分擔，協(xié)同解決風(fēng)險，實(shí)現項目“雙贏(yíng)”的目的。

 

　　9. PPP項目案例介紹

 

　　9.1. 北京地鐵16號線(xiàn)項目

 

　　北京市交通委員會(huì )代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司草簽了《北京地鐵十六號線(xiàn)項目特許協(xié)議》(簡(jiǎn)稱(chēng)《特許協(xié)議》)。京港地鐵采用PPP模式(公私合作)投資150億元參與16號線(xiàn)的投資、建設和運營(yíng)，并獲得北京地鐵16號線(xiàn)30年的運營(yíng)權。

 

　　京港地鐵負責維護全部設施，北京地鐵16號線(xiàn)計劃總投資474億元人民幣，分為A、B兩個(gè)部分。A部分主要包括洞體、軌道等土建部分，由北京市基礎設施投資有限公司代表北京市政府投資并所有，在項目建成后租賃給京港地鐵使用;B部分主要包括車(chē)輛、通信、信號、供電、空調通風(fēng)、防災報警、設備監控、自動(dòng)售檢票等系統及車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)中的機電設備等內容，由京港地鐵投資150億元人民幣，按PPP模式實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。 特許期內，京港地鐵負責16號線(xiàn)全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新改造及追加投資。在特許經(jīng)營(yíng)期結束后，京港地鐵將項目設施完好、無(wú)償移交給市政府。

 

　　三家銀行提供資金保障，為保障《特許協(xié)議》的實(shí)施，京港地鐵與三家銀行聯(lián)合簽署《銀企戰略合作協(xié)議》，為京港地鐵16號線(xiàn)項目提供資金保障，從項目的建設期到運營(yíng)期提供全生命周期的資金支持。同時(shí)，為保障地鐵16號線(xiàn)的籌建工作有序開(kāi)展，京港地鐵與相關(guān)投資單位簽署了管理協(xié)議。

 

　　9.2. 山西陽(yáng)侯高速公路項目

 

　　近年來(lái)山西省政府加大公路建設資力度，目前已經(jīng)貸款1600多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續增加投資1600多億元，進(jìn)一步投入高速公路建設，徹底改變山西省公路交通落后的現狀。

 

　　山西陽(yáng)侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長(cháng)130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開(kāi)發(fā)中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉變投資理念，改變長(cháng)期由政府負債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準山西中昌集團有限公司采用BT模式，投融資、建設、移交山西陽(yáng)侯高速公路。通過(guò)競爭性投標，中國港灣建設(集團)總公司中標，以15.55億元人民幣獲得陽(yáng)侯高速公路一期工程關(guān)門(mén)至侯馬段的BT投融資、建設主體，建設工期2年。

 

　　經(jīng)山西省交通廳審核、批復，業(yè)主對山西陽(yáng)侯高速公路項目資金來(lái)源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設資金通過(guò)融資方式解決;從項目建成移交驗收后次日起，業(yè)主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金(包括資本金和貸款)均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息(即不上浮也不下浮)，計入回購款中�；刭徖�息的計息方式為發(fā)生一筆，計息一筆，余額計息。

 

　　山西陽(yáng)侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業(yè)銀行或股份商業(yè)銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內的為期6年的全額回購履約保函。

 

　　9.3. 國家體育場(chǎng)(鳥(niǎo)巢)項目(不成功案例)

 

　　國家體育場(chǎng)工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項目2003年12月24日開(kāi)工建設，2008年6月28正式竣工。國家體育場(chǎng)有限責任公司負責國家體育場(chǎng)的融資和建設工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運營(yíng)有限公司負責30年特許經(jīng)營(yíng)期內的國家體育場(chǎng)賽后運營(yíng)維護工作。

 

　　2003年8月9日，中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司簽署了《特許權協(xié)議》、《國家體育場(chǎng)協(xié)議》和《合作經(jīng)營(yíng)合同》三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場(chǎng)有限責任公司。

 

　　項目總投資為313900萬(wàn)元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。

 

　　項目結果：奧運會(huì )過(guò)后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥(niǎo)巢運營(yíng)陷入困境，并與2009年8月29日，通過(guò)簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強國家體育場(chǎng)運營(yíng)維護管理協(xié)議》，對鳥(niǎo)巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運營(yíng)。

 

　　問(wèn)題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無(wú)論從設計、施工還是運營(yíng)，使得項目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預期無(wú)法實(shí)現，而被迫由政府接手。

 

　　(文章來(lái)源：PPP政策解讀)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)