國企改革的經(jīng)驗與總結

我國國有企業(yè)改革并不是盲目照搬其他國家的經(jīng)驗模式，而是采取循序漸進(jìn)、以點(diǎn)帶面、上下配合、先易后難的方式，在探索中推進(jìn)改革，在改革中謀求發(fā)展。及時(shí)總結我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗，有利于為深化國有企業(yè)改革提供新的思路和啟發(fā)，為全球企業(yè)發(fā)展貢獻“中國智慧”和“中國方案”。

第一，產(chǎn)權改革是國有企業(yè)改革的核心內容。改革開(kāi)放后，國有企業(yè)改革的每個(gè)環(huán)節都離不開(kāi)產(chǎn)權問(wèn)題。初期的放權讓利沒(méi)有真正改革國有企業(yè)的產(chǎn)權屬性，從1998年開(kāi)始推行的“抓大放小”將部分小型國有企業(yè)的產(chǎn)權轉讓給非公有制投資者，真正推動(dòng)了國有企業(yè)的產(chǎn)權改革，而且讓部分民營(yíng)經(jīng)濟迅速發(fā)展壯大。2003年設立國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )，通過(guò)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》認定作為國有企業(yè)產(chǎn)權主體后，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權改革脫離西方的產(chǎn)權理論，開(kāi)始進(jìn)行創(chuàng )造性的嘗試。黨的十八屆三中全會(huì )將混合所有制上升到基本經(jīng)濟制度重要實(shí)現形式的高度之后，產(chǎn)權改革的步伐不斷加速。國有企業(yè)的產(chǎn)權主體逐步讓出在競爭性領(lǐng)域的主導權，從控股地位轉變?yōu)閰⒐傻匚�，通過(guò)產(chǎn)權主體的國有資本管理活動(dòng)替代國有企業(yè)，充分利用民營(yíng)資本的效率在競爭性領(lǐng)域參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提升國有資本的收益率。在重點(diǎn)領(lǐng)域的國有企業(yè)也開(kāi)始推進(jìn)混合所有制改革，引入民營(yíng)資本，探索企業(yè)員工持股，健全法人治理結構，推行職業(yè)經(jīng)理人制度等優(yōu)化產(chǎn)權結構和治理結構。

第二，國有企業(yè)改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。國有企業(yè)改革是一個(gè)由易入難的過(guò)程。改革開(kāi)放前，主要圍繞著(zhù)管理權的范圍展開(kāi)，焦點(diǎn)集中在如何界定中央政府與地方政府對國有企業(yè)的管理權限上，這種改革并沒(méi)有觸動(dòng)國有企業(yè)存在問(wèn)題的本質(zhì)矛盾，因此沒(méi)有達到預期效果。改革開(kāi)放后，國有企業(yè)采取循序漸進(jìn)改革的思路，先易后難，先試點(diǎn)、后推廣、再鋪開(kāi)，先調整體制內的資源和權力，再推動(dòng)制度創(chuàng )新，遵循從量變到質(zhì)變的規律，通過(guò)長(cháng)期的改革逐步實(shí)現了國有企業(yè)改革的根本性轉變。這是改革開(kāi)放以來(lái)我國國有企業(yè)改革過(guò)程中最根本的經(jīng)驗，未來(lái)的國有企業(yè)改革之路將面臨更多問(wèn)題，仍應堅持這條循序漸進(jìn)的改革之路。

第三，國有企業(yè)分類(lèi)改革要避免“一刀切”。改革開(kāi)放初期的國有企業(yè)改革，雖然也有針對部分國有企業(yè)的試點(diǎn)改革，但總體上沒(méi)有分類(lèi)分層，而是按照統一的模式來(lái)推進(jìn)的，因此整體效率提升不明顯。在建立現代企業(yè)制度階段，國有企業(yè)公司制改革開(kāi)始出現了分類(lèi)改革的實(shí)踐探索。從1997年到1999年，全國現代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)實(shí)行了不同形式的公司制，改制為股份有限公司的占23%，改制為國有獨資公司的占38.8%，并通過(guò)破產(chǎn)、兼并等形式淘汰一部分缺乏競爭力的企業(yè)。2015年后，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》將國有企業(yè)分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，而商業(yè)類(lèi)又再分為處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域以及其他行業(yè)和領(lǐng)域。對公益類(lèi)國企，改革的目標是提供更高水平的民生保障、社會(huì )服務(wù)和運營(yíng)效率，采取國有獨資，但鼓勵非國有企業(yè)通過(guò)“購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理”等方式參與經(jīng)營(yíng)過(guò)程，并采用社會(huì )評價(jià)進(jìn)行監督和約束。當然，目前對國有企業(yè)的分類(lèi)，還較為籠統，還需要在改革過(guò)程中不斷探索來(lái)確定更為精準的分層和分類(lèi)管理辦法。

第四，國企改革要適應國家經(jīng)濟結構調整的戰略要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國國有企業(yè)通過(guò)收購兼并、重組上市、關(guān)閉破產(chǎn)等多種形式，推動(dòng)了我國經(jīng)濟結構的戰略性調整，成效顯著(zhù)。在計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國國有經(jīng)濟占90%以上的市場(chǎng)份額，遍及國民經(jīng)濟發(fā)展的所有領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)結構方面一二三產(chǎn)業(yè)的占比比較接近。改革開(kāi)放后，我國國有經(jīng)濟布局和結構按照建立完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求進(jìn)行戰略調整，形成比較合理的布局和結構，國有企業(yè)也相應地收縮戰線(xiàn)，集中投向重要行業(yè)或領(lǐng)域，組建了跨地區、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營(yíng)的大集團。40年來(lái)，我國經(jīng)濟的高速增長(cháng)主要依靠的是大規模的要素投入。當前我國的經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生了根本性轉變，人口紅利逐步消失，投資驅動(dòng)力遞減，生態(tài)環(huán)境承受力已經(jīng)臨近極限，這些現實(shí)因素要求我國經(jīng)濟發(fā)展要尋求新的動(dòng)力。黨的十九大強調要堅定實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革的戰略目標也開(kāi)始轉向創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展，結合所有制改革帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)和上下游中小微企業(yè)的共同發(fā)展，充分發(fā)揮了創(chuàng )新擴散作用，推動(dòng)完善了各地區新興產(chǎn)業(yè)布局。

深化國有企業(yè)改革與發(fā)展的政策建議

黨的十九大報告明確提出，要培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。國有企業(yè)改革的任務(wù)還沒(méi)有完成，實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，離不開(kāi)國有企業(yè)的戰略支撐和引領(lǐng)作用。為實(shí)現這一目標，深化我國國有企業(yè)改革與發(fā)展可以從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)。

第一，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想指引國有企業(yè)改革方向。十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。這一重要論述指明了國有企業(yè)改革是“為了誰(shuí)”的根本出發(fā)點(diǎn)。因此，推進(jìn)國有企業(yè)改革必須堅持以人民為中心，以解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力，逐步改善人民生活為方向，繼續確保國有企業(yè)的社會(huì )責任擔當，突出國有企業(yè)科技創(chuàng )新的帶動(dòng)和突破效應，體現國有企業(yè)在整合行業(yè)資源和協(xié)調發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其在防范重大風(fēng)險、精準扶貧、綠色發(fā)展方面的示范作用。結合當前我國國有企業(yè)改革遺留的問(wèn)題和國內外經(jīng)濟發(fā)展形勢，新時(shí)代推進(jìn)國有企業(yè)改革要遵循三個(gè)主要目標：一是繼續做強做優(yōu)做大，鞏固國有企業(yè)和國有資本在關(guān)鍵領(lǐng)域的主導地位。這是關(guān)系到我國社會(huì )主義性質(zhì)的問(wèn)題，是新時(shí)代發(fā)展中國特色社會(huì )主義的必然要求。二是堅持創(chuàng )新驅動(dòng)，滿(mǎn)足新時(shí)代人民日益增長(cháng)的美好生活需要。必須強化國有企業(yè)創(chuàng )新主體地位和引領(lǐng)作用，為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革、提升人民生活品質(zhì)、促進(jìn)可持續發(fā)展、保障國家安全提供強有力的技術(shù)支撐。三是培育全球核心競爭力，并具備應對各種經(jīng)濟和政治風(fēng)險的能力，才能夠在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革中擁有話(huà)語(yǔ)權和影響力，在世界舞臺貢獻中國力量。

第二，完善規范并推廣國有資本投資與運營(yíng)機制。黨的十九大報告明確提出“推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大”，也就是說(shuō)，“做強做優(yōu)做大”的主體不再是國有企業(yè)，而是國有資本。通過(guò)在國資委與國有企業(yè)之間建立國有資本投資運營(yíng)公司，將國有資本管理的職能從國資委分解到國有資本投資運營(yíng)公司，實(shí)現從行政管理向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的角色轉變，改變目前國資委與國有企業(yè)之間的二級委托代理關(guān)系，降低國資委對國企決策的直接干預程度。讓國有資本投資運營(yíng)公司作為投資方和出資人參與公司治理，還會(huì )在一定程度上把國有企業(yè)改造成為混合公司，促進(jìn)混合所有制改革。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，該意見(jiàn)首次明確了對國有資本投資和運營(yíng)公司的政府直接授權模式以及國有資本投資和運營(yíng)公司的定位、職責、運營(yíng)模式。由于國有資產(chǎn)管理體制改革涉及的是政策制定者的權利，在改革和實(shí)施的過(guò)程中，會(huì )面臨很多的阻力和困難。比如到底哪些企業(yè)轉變成國有資本投資運營(yíng)公司，將哪些權力授予國有資本投資運營(yíng)公司，國有資本投資運營(yíng)公司如何給企業(yè)更大自主權，等等。國有資本授權經(jīng)營(yíng)機制還需要規范出資人與企業(yè)關(guān)系，界定所有權與經(jīng)營(yíng)權邊界，明確授權方式。既要充分授權，確立企業(yè)市場(chǎng)主體地位，也要建立有效監督機制，防止國有資產(chǎn)瀆職性流失。

第三，進(jìn)一步重組和優(yōu)化配置國有資本。黨的十九大報告強調，“必須把發(fā)展經(jīng)濟的著(zhù)力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向”。當前，我國國有經(jīng)濟的布局結構還不夠合理，重復建設甚至惡性競爭現象依然存在。進(jìn)一步并購重組可以有效化解過(guò)剩產(chǎn)能，推進(jìn)供給側結構性改革，優(yōu)化資源配置。根據《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，未來(lái)在充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)將加快重組步伐，運用融資、轉讓、并購等市場(chǎng)化手段，引入各類(lèi)所有制資本戰略投資，與產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)、資源互補各類(lèi)企業(yè)重組，提升國有資本的經(jīng)營(yíng)效率，增強國有企業(yè)的行業(yè)競爭力。商業(yè)類(lèi)其他領(lǐng)域的國有企業(yè)和國有資本將根據國家戰略和全球競爭的需要，向前瞻性、戰略性行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)領(lǐng)域集中，緊緊把握全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重大機遇，尤其是與數字經(jīng)濟發(fā)展壯大密切相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)+傳統產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、智能制造、新材料、新能源汽車(chē)、數字創(chuàng )意等戰略性新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)更廣領(lǐng)域新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。公益類(lèi)國有企業(yè)將進(jìn)一步明確設定非商業(yè)性的政策目標，在加強政策引導和監督管理的同時(shí)，加大財政和政策性資本投入，使得國有資本充分保障國計民生和國家安全。

第四，加快國有企業(yè)改革和制度創(chuàng )新步伐。隨著(zhù)國有資本管理機制逐步建立，國有企業(yè)制度改革的重心將由產(chǎn)權層面落到企業(yè)管理層面。需要通過(guò)制度創(chuàng )新破解國有企業(yè)在人才激勵、權力制衡、競爭力提升方面的桎梏，確保產(chǎn)權改革的成果，真正激發(fā)國有企業(yè)的活力。首先，要推進(jìn)國有企業(yè)治理結構的創(chuàng )新，將黨組織嵌入國有企業(yè)的治理結構，體現國有企業(yè)公益性質(zhì)和更好發(fā)揮國有企業(yè)戰略作用。其次，推動(dòng)國有企業(yè)管理者的激勵制度創(chuàng )新。在充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應加快創(chuàng )新管理者的激勵機制，構建分類(lèi)分層、多軌制的薪酬體系，引入具有國際視野的高水平管理者。還應建立高層管理者的“容錯機制”，鼓勵他們開(kāi)展突破現有體制機制束縛的制度創(chuàng )新。最后，要加強基礎研究，增強創(chuàng )新能力和應對全球經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的動(dòng)態(tài)能力。國有企業(yè)只有在企業(yè)自身立足的行業(yè)和領(lǐng)域建立扎實(shí)的技術(shù)和管理基礎，才能在市場(chǎng)升級與世界一流企業(yè)競爭中生存下來(lái)。

第五，堅持“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”雙線(xiàn)并軌推動(dòng)國際化發(fā)展。雙軌制的國際化嘗試，將在未來(lái)的國企產(chǎn)權改革和國際化發(fā)展中得到進(jìn)一步的推廣和并軌施行。在“一帶一路”倡議和部分發(fā)達國家實(shí)施“逆全球化”策略的背景下，更多的國有企業(yè)將通過(guò)“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”戰略的不同順序組合運用，由國內市場(chǎng)轉向海外相鄰市場(chǎng)和全球市場(chǎng)。對一部分國際化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗不足和全球發(fā)展資源不足的國有企業(yè)，將會(huì )通過(guò)海外上市或者股權轉讓的方式來(lái)引入境外戰略投資者，然后開(kāi)啟價(jià)值鏈和海外市場(chǎng)的國際布局。對于一部分已經(jīng)具有一定國際競爭力和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗的企業(yè)，將會(huì )綜合考慮資金、國際管理、人才資源、治理結構等方面的要求，實(shí)施“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”雙軌并行的國際化戰略。

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圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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