中國國有企業(yè)的公司治理，不僅體現著(zhù)管理科學(xué)的復雜與利益分配的多元，同時(shí)也與政治、行政、司法等多極權力有著(zhù)密切的互動(dòng)，更受到社會(huì )、制度、文化等日益變遷的長(cháng)期浸染。對應于國企中的問(wèn)責機制，則體現為黨內責任、行政責任和經(jīng)營(yíng)投資責任的綜合體。其中，黨內責任與國有企業(yè)的連接點(diǎn)是“黨員身份”，經(jīng)營(yíng)投資責任則是基于國有企業(yè)的企業(yè)特征而產(chǎn)生的屬于現代企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策領(lǐng)域的責任類(lèi)型。

國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層成員、董事會(huì )成員，基本都具有領(lǐng)導干部和黨員身份，這使得行政問(wèn)責、黨內問(wèn)責的制度和實(shí)踐越過(guò)政府與企業(yè)之間的“鴻溝”進(jìn)入國有企業(yè)，并構成當前國有企業(yè)問(wèn)責實(shí)踐的正當性。同時(shí)，國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)層成員也具有“企業(yè)家”和“國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”這些市場(chǎng)化身份，使得經(jīng)營(yíng)投資責任成為國有企業(yè)獨有的，區別于黨內責任和行政責任的概念。

國有企業(yè)問(wèn)責機制的現狀分析

第一是黨內責任。同黨政機關(guān)一樣，國有企業(yè)的黨內問(wèn)責制度起始于黨風(fēng)廉政建設責任制，完善于2016年6月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問(wèn)責條例》。從《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設責任制的規定》到《中國共產(chǎn)黨問(wèn)責條例》，可以認為黨內問(wèn)責制度正在向獨立、規范的方向發(fā)展。

第二是行政責任。2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導干部問(wèn)責的暫行規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規定》)�？紤]到同時(shí)期國有企業(yè)改革“去行政化”的目標，《暫行規定》的問(wèn)責事項范圍更接近于行政問(wèn)責，大部分事項是政府專(zhuān)屬職權事項�！稌盒幸幎ā穼�問(wèn)責對象范疇實(shí)際擴張至國有企業(yè)，形成了當前國有企業(yè)行政問(wèn)責機制的基礎制度。在國有企業(yè)中適用《暫行規定》，主要是為了解決黨內問(wèn)責無(wú)法全覆蓋的問(wèn)題，追責對象有個(gè)體也有集體，使用措施較為靈活。

第三是經(jīng)營(yíng)投資責任。經(jīng)營(yíng)投資責任，是國有企業(yè)特有的責任類(lèi)型，其問(wèn)責制度具體體現在國務(wù)院國資委制定的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》(2008年發(fā)布，已廢止)以及《中央企業(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究實(shí)施辦法(試行)》(2018年發(fā)布)。新制度具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先是問(wèn)責對象，制度中表述為“經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員”，未使用“經(jīng)營(yíng)層”“領(lǐng)導班子”“領(lǐng)導班子成員”這樣相對明確的概念，從而保留了在實(shí)際操作中擴大問(wèn)責對象的可能;其次是問(wèn)責主體，制度規定由國資委和中央企業(yè)按照出資關(guān)系和干部管理權限實(shí)施問(wèn)責，這里的“出資關(guān)系”并非指向公司治理意義上的委托人對代理人的制衡干預權能，而是為了避免越級問(wèn)責現象發(fā)生，是對“干部管理權限”這一科層制關(guān)系的確認和強化;再次是問(wèn)責事由，包括管控方面責任、購銷(xiāo)管理方面責任、工程承包建設方面責任、資金方面責任、產(chǎn)權轉讓責任、固定資產(chǎn)投資責任、投資并購方面責任、境外投資方面責任八類(lèi)，除“管控方面責任”的表述接近“失職失責”，其余均強調“違規操作”，說(shuō)明這一制度未嚴格區分“責任追究”(違反紀律、法律的過(guò)錯行為導致，有直接因果關(guān)系)和“問(wèn)責”(不履行或不正確履行職責導致，非直接因果關(guān)系)這兩個(gè)概念，可以看作是兩者的結合體;最后是問(wèn)責程序，該制度設計了完整的問(wèn)責工作程序，與此前的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》相比，在可操作性方面有明顯提升，不過(guò)在責任判斷方面仍然依賴(lài)于對資產(chǎn)損失的認定結果。

對當前國企問(wèn)責機制決策機制的改進(jìn)建議

首先，從行政化治理向市場(chǎng)化治理方向轉變。在行政化治理下，問(wèn)責機制和決策機制互為因果。源自行政領(lǐng)域的問(wèn)責機制缺乏足夠的容錯操作空間，與經(jīng)營(yíng)投資決策活動(dòng)所遵循的風(fēng)險-收益規律不匹配，導致經(jīng)營(yíng)層放棄個(gè)人決策并向集體決策靠攏來(lái)規避責任，使得決策糾錯成本增加(無(wú)論是重新決策還是更換決策者，集體決策模式的成本都要高于個(gè)人決策模式)，不利于公司治理水平和決策質(zhì)量的提升。與此同時(shí)，行政化治理下的決策機制也導致了問(wèn)責虛化和問(wèn)責失靈。問(wèn)責虛化體現在問(wèn)責對象的符號化，即集體問(wèn)責對參與決策的個(gè)體并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響;問(wèn)責失靈體現在決策被外來(lái)行政權力干預，無(wú)法判斷和劃分責任。

國有企業(yè)的市場(chǎng)化治理是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，職業(yè)經(jīng)理人的選聘和履職機制不會(huì )一夜之間成就，必須要有與之對應的決策機制和問(wèn)責機制改革，使經(jīng)營(yíng)層在經(jīng)營(yíng)投資決策中權責一致，緩解國資監管部門(mén)、政府對經(jīng)營(yíng)權的過(guò)度控制以及對“國有資產(chǎn)流失”的過(guò)度焦慮，進(jìn)一步推動(dòng)國有企業(yè)公司治理從“行政化治理”向“市場(chǎng)化治理”轉變。

其次，賦予經(jīng)營(yíng)層獨立決策的權力并對決策結果獨立負責。整體來(lái)看，當前國有企業(yè)中源于行政領(lǐng)域的行政問(wèn)責機制和黨內問(wèn)責機制相對健全，但經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)責機制還不夠完善，相關(guān)標準的界定和判斷還比較模糊。顯然，經(jīng)營(yíng)投資責任制度是國有企業(yè)公司治理中的一個(gè)核心問(wèn)題。如果國有資產(chǎn)保值增值這一要求目前不存在松動(dòng)余地的話(huà)，那么經(jīng)營(yíng)層(職業(yè)經(jīng)理人)應該擁有獨立、完整和免受不合理干擾做出決策的完整權力。經(jīng)營(yíng)投資責任，是國有資產(chǎn)保值增值與風(fēng)險-收益規律之間內在沖突的體現，這一責任制度的傾向性，決定了經(jīng)營(yíng)層決策效率和決策質(zhì)量的底線(xiàn)，也影響著(zhù)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理目標的實(shí)際取向。

必須看到，黨組織依然是國有企業(yè)公司治理的一個(gè)核心角色，同時(shí)也掌握著(zhù)政治責任類(lèi)問(wèn)責的啟動(dòng)和運行權力，對于經(jīng)營(yíng)層(職業(yè)經(jīng)理人)依然具有較強的控制和影響。如果經(jīng)營(yíng)層個(gè)體無(wú)法獨立決策但依然須對決策承擔責任，那么他們或者會(huì )避免做出決策，或者會(huì )將屬于自身職責內的決策推卸給經(jīng)營(yíng)層這一集體角色。進(jìn)一步地，經(jīng)營(yíng)層也有可能會(huì )將決策的權力和風(fēng)險轉移至黨委會(huì )。依照“權責對等”的原則，只有經(jīng)營(yíng)層獨立決策并對決策結果獨立負責，問(wèn)責機制才有可能真正得以運行。

為此，應實(shí)現職業(yè)經(jīng)理人選聘的市場(chǎng)化，拓寬職業(yè)經(jīng)理人的選聘來(lái)源。不以國有企業(yè)工作背景或行業(yè)工作經(jīng)歷作為硬性限制條件，避免職業(yè)經(jīng)理人在決策時(shí)的過(guò)度自我審查。同時(shí)，在堅持黨組織在公司治理中法定地位，堅持經(jīng)營(yíng)層決策重大事項必須經(jīng)過(guò)黨委會(huì )研究討論前置程序的前提下，不要求經(jīng)營(yíng)層對提交黨委會(huì )前置審議的決策事項做過(guò)度的自我審查，明確黨委會(huì )的議事范圍和決策權限，將經(jīng)營(yíng)層決策與黨委會(huì )研究討論區分開(kāi)來(lái)，既保證黨委會(huì )前置程序的質(zhì)量和效率，也保證經(jīng)營(yíng)層決策的獨立性，實(shí)現經(jīng)營(yíng)層(職業(yè)經(jīng)理人)決策的權責一致，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)層尤其是職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營(yíng)管理能力和改革創(chuàng )新能力。

最后，設計分別面向領(lǐng)導干部身份和職業(yè)經(jīng)理人的雙層問(wèn)責機制。在一部分潛在的被問(wèn)責對象已經(jīng)成為市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，不同于以往的“國有企業(yè)領(lǐng)導干部”時(shí)，原有的黨內問(wèn)責和行政問(wèn)責機制是否還適用于國有企業(yè)治理?如果今后職業(yè)經(jīng)理人與國有企業(yè)出資人、監管機構、董事會(huì )之間不再是上下級關(guān)系，而是平等或近似平等的關(guān)系，那么問(wèn)責機制應該何去何從?提出上述問(wèn)題的目的并非要推翻和清除問(wèn)責機制，而是試圖討論在即將到來(lái)的市場(chǎng)化治理的大背景下，如何設計國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層決策機制，完善現有的問(wèn)責機制。

當前，“以管資本為主”的國企改革正在推進(jìn)，勢必逐漸步入市場(chǎng)化治理時(shí)代。隨著(zhù)職業(yè)經(jīng)理人制度的落地，原有負責經(jīng)營(yíng)工作的經(jīng)營(yíng)層成員團隊將失去“領(lǐng)導干部身份”，新進(jìn)入的經(jīng)營(yíng)層成員團隊也極少可能具有“領(lǐng)導干部身份”。雖然原有的“身份”關(guān)系被“委托-代理”關(guān)系取代，但是經(jīng)營(yíng)層成員團隊依然須對自身行使的經(jīng)營(yíng)國有企業(yè)這個(gè)“公共權力”承擔責任，出現了“從身份到契約”的轉變。“從身份到契約”的轉變，并沒(méi)有改變國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)，也沒(méi)有改變問(wèn)責的實(shí)質(zhì)，反而使經(jīng)營(yíng)權的邊界更加清晰，易于控制和制衡。此時(shí)的國有企業(yè)管理實(shí)際上形成了一個(gè)雙重委托：第一層委托，是國有資產(chǎn)所有者(人民)將國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權力委托給政府行使，第二層是政府作為國有股東，通過(guò)董事會(huì )將公司化的國有資產(chǎn)委托給市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人(經(jīng)營(yíng)層)來(lái)經(jīng)營(yíng)管理。

基于前述分析，筆者建議：結合“以管資本為主”的國企改革方向以及職業(yè)經(jīng)理人改革方案實(shí)施和監察機構全覆蓋等變化特點(diǎn)，設計雙層問(wèn)責機制。由國資監管部門(mén)和組織人事部門(mén)、紀檢監察部門(mén)等負責對真正具有“干部”身份的董事和其他經(jīng)營(yíng)層成員(如董事長(cháng)、黨委書(shū)記、紀委書(shū)記、工會(huì )主席等)實(shí)施黨內責任問(wèn)責和行政責任問(wèn)責，由國有企業(yè)董事會(huì )依據“委托-代理”關(guān)系，對職業(yè)經(jīng)理人(市場(chǎng)化聘任的經(jīng)營(yíng)層成員團隊)實(shí)施經(jīng)營(yíng)投資責任問(wèn)責。這樣的安排，既可以回應當前依然存在的“國有企業(yè)雙重治理結構”現象，又可以充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)責機制的制衡效果。

來(lái)源:經(jīng)濟參考報

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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