一、國有企業(yè)突出的短板在市場(chǎng)化機制上

今年兩會(huì )的政府工作報告提出“國企要聚焦主責主業(yè)，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，提高核心競爭力”。自2017年以來(lái)，每年的政府工作報告都明確提出了形成或健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制的要求。

2017年：要以提高核心競爭力和資源配置效率為目標，形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。

2018年：加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，持續瘦身健體，提升主業(yè)核心競爭力，推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大。

2019年：完善公司治理結構，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。

2020年：國企要聚焦主責主業(yè)，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，提高核心競爭力。

長(cháng)久以來(lái)，中國國企改革的一個(gè)重要方向就是市場(chǎng)化，按照市場(chǎng)原則分配資源，提高效率。

市場(chǎng)化改革指什么?中國人民大學(xué)副校長(cháng)吳曉求提出：

一是競爭中性的原則。政策實(shí)施過(guò)程中，不會(huì )有所有制的歧視，國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)或混合經(jīng)濟都是平等地配置資源，不能有政策有意識或無(wú)意識地歧視。目前政策實(shí)施過(guò)程中做得不是很好，比如銀行貸款首先給國有企業(yè)，展期也不追責。如果給民營(yíng)企業(yè)，即使回得來(lái)，基本上免責;萬(wàn)一回不來(lái)，哪怕展期，展一年兩年，估計也有責任。所以我們還是要嚴格地遵守競爭中心的原則，背離這個(gè)原則，資源配置的效率就會(huì )下降。

二是要讓包括微觀(guān)經(jīng)濟主體、地方政府、投資者等都要有信心。有了信心，經(jīng)濟就會(huì )穩定。信心有很多因素決定，有一些具體的政策措施、做法、口號，都會(huì )影響心理狀態(tài)，有些提法會(huì )讓他們有些憂(yōu)慮，信心就會(huì )受到動(dòng)搖。要給民營(yíng)企業(yè)吃一個(gè)定心丸，從制度層面讓他們感到放心。所以要讓微觀(guān)經(jīng)濟主體有活力、有積極性、有創(chuàng )造性，同時(shí)也要讓地方政府能夠關(guān)注經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府在其中起到特別重要的作用。

三是要為創(chuàng )新創(chuàng )造提供容錯機制。現在追責談得比較多，當然需要追責，但對創(chuàng )新創(chuàng )造也需要有相對寬松的環(huán)境，讓他們有積極性創(chuàng )新創(chuàng )造。“深圳不是天上掉下來(lái)的，是40年改革做出來(lái)的，有那么多無(wú)人區，沒(méi)有這樣的環(huán)境他不敢去，去了才會(huì )有今天的中國、深圳，都是那個(gè)環(huán)境下干出來(lái)的。”吳曉求表示，習總書(shū)記在十九大報告中說(shuō)，中國未來(lái)分兩步走，2035年建成社會(huì )主義國家，2050年建成社會(huì )主義強國，這個(gè)任務(wù)非常艱巨，我們現在人均才9000美元，如果真的是現代化強國要5萬(wàn)美元，這個(gè)路很漫長(cháng)，任務(wù)很艱巨，要進(jìn)行制度變革、制度改革、機制創(chuàng )新、科技創(chuàng )新等等，這些都擺在我們面前，而且這個(gè)難度比我們過(guò)去40年更難。

四是認真處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，中國的政府在經(jīng)濟發(fā)展中起到特別重要的作用，進(jìn)行了很好的頂層設計、戰略目標的設計，也制定了一系列符合市場(chǎng)經(jīng)濟原則的法律政策規則，在重大問(wèn)題上進(jìn)行了布局和調控，所以它的作用是巨大的。但是盡管非常巨大，政府的作用也是有邊界的，我們不能說(shuō)沒(méi)有邊界，有些邊界到那兒就要停了，要留給市場(chǎng)，因為市場(chǎng)是資源配置決定性力量，絕大多數資源都應該交給市場(chǎng)配置。有時(shí)候你很重要，但是不能包打一切，還是要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用。

二、“競爭中性”是市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵詞

“我們致力于打造市場(chǎng)化、法治化、國際化的營(yíng)商環(huán)境，對各類(lèi)所有制企業(yè)一視同仁、平等對待。” 國務(wù)院總理李克強在2019年12月24日的第七屆中日韓工商峰會(huì )上強調。

倡導競爭中性也就是落實(shí)市場(chǎng)化改革，讓各市場(chǎng)主體享有公平競爭的機會(huì )。推進(jìn)競爭中性原則對各類(lèi)市場(chǎng)主體都是有利的，這也包括國有企業(yè)。從國企角度來(lái)看，沒(méi)有制度性的特殊安排和額外補貼，強調競爭中性原則也可讓其作為獨立市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競爭，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)深化改革。

什么是競爭中性?

競爭中性的概念最早起源于澳大利亞。1992年澳政府為了促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，委托新南威爾士大學(xué)希爾默教授組成調查組，對澳大利亞《競爭法》的實(shí)施情況進(jìn)行調研論證。1993年調查組發(fā)現政府企業(yè)在融資、成本核算、監管和稅收等多個(gè)方面存在特殊優(yōu)勢，并提出了競爭中性的概念與政策建議。隨后澳大利亞政府先后出臺了競爭原則協(xié)議、行為準則協(xié)議以及實(shí)施國家競爭政策及相關(guān)改革的協(xié)議以規范國內競爭環(huán)境。

競爭中性的概念經(jīng)由OECD等國際組織的推廣逐漸成為發(fā)達國家所倡導的國際標準。2009年OECD舉辦了兩次圓桌會(huì )議來(lái)探討國有企業(yè)與競爭中性原則。2010到2012年間，OECD又陸續發(fā)布了多篇報告總結澳大利亞在推廣競爭中性方面的成功經(jīng)驗。2014年聯(lián)合國貿易和發(fā)展會(huì )議(UNCTAD)發(fā)布報告討論了競爭中性在亞洲發(fā)展中國家的實(shí)踐情況。而在2015年達成的TPP貿易基本協(xié)定中，競爭中性也成為了第十七章《國有企業(yè)與指定壟斷》的主要內容。

OECD對競爭中性設定了8大原則。OECD關(guān)于競爭中性的研究報告指出，達成競爭中性環(huán)境需要對政府企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)范圍劃分，區分公共服務(wù)義務(wù)的非競爭性業(yè)務(wù)與具有競爭性的正常商業(yè)活動(dòng)。同時(shí)，需要在稅收、監管、信貸便利和公共采購方面對所有企業(yè)一視同仁，并特別對國企的成本、投資回報率和所接受的政府補貼進(jìn)行透明監管。

整體來(lái)說(shuō)，競爭中性是市場(chǎng)化經(jīng)濟的重要基礎。競爭中性的本質(zhì)是將政府企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府職能隔離，防止企業(yè)利用與政府的關(guān)系去獲得正常商業(yè)競爭中的不當優(yōu)勢。因此，競爭中性能夠提高全社會(huì )資源分配的效率，維護市場(chǎng)化經(jīng)濟的健康運行。

在國企改革方面，我國推進(jìn)“競爭中性”的步伐一直沒(méi)有停止。

2013年十八屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后，新一輪國企改革拉開(kāi)序幕。

2014年國資委對中央企業(yè)開(kāi)展“四項改革”試點(diǎn)工作，包括國有資本投資運營(yíng)公司、混合所有制、公司法人治理結構和公司負責人紀檢監察方式四個(gè)改革試點(diǎn)。

2015國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，并前后出臺多個(gè)配套文件，逐步形成以“1+N”政策體系為主的改革框架。

2016年國務(wù)院進(jìn)一步針對職業(yè)經(jīng)理人制度、重要領(lǐng)域混合所有制改革、中央企業(yè)兼并重組、員工持股等十項改革進(jìn)行試點(diǎn)。

2018年，國務(wù)院國企改革領(lǐng)導小組啟動(dòng)國企改革“雙百行動(dòng)”，將國企改革從試點(diǎn)拓展到404家國有企業(yè)。

2020年4月9日國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置機制的意見(jiàn)》，明確了要素市場(chǎng)機制建設的方向和重點(diǎn)改革任務(wù)。

三、推進(jìn)競爭中性的難點(diǎn)

盡管為了創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，我國已經(jīng)做出了許多努力，但是近幾年國有企業(yè)與非國有企業(yè)仍然沒(méi)有處于一個(gè)中性的競爭環(huán)境，非國有企業(yè)在公司治理、融資環(huán)境、行業(yè)準入等方面與國有企業(yè)還是存在一定差異。

首先，國有企業(yè)政企不分的問(wèn)題仍然嚴重。政企不分是計劃經(jīng)濟時(shí)期遺留下來(lái)的弊端，表現在企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策主要受到政府影響，因此政企不分的國有企業(yè)往往存在政治任務(wù)高于企業(yè)經(jīng)營(yíng)盈利的情況，從而扭曲資源配置。

政企不分不僅容易導致產(chǎn)能過(guò)剩，也會(huì )導致政策對不同企業(yè)的沖擊存在區別。針對周期性行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，2015年政府推行了供給側改革。但是初期大都是行政化去產(chǎn)能，由于國有企業(yè)與政府關(guān)系更密切，供給側改革的過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)受到的沖擊要遠大于國有企業(yè)，這也是2017年以來(lái)國有工業(yè)企業(yè)利潤表現好于民營(yíng)企業(yè)的原因。

其次，我國信貸資源偏向具有剛性?xún)陡兜膰�有企業(yè)。貸款和債券是我國標準化債務(wù)融資的主要方式，民營(yíng)企業(yè)在這兩種融資方式中的占比遠遠低于國有企業(yè)。相比于民營(yíng)企業(yè)貢獻了60%的生產(chǎn)總值，民營(yíng)企業(yè)的貸款占比近幾年都在30-40%左右。產(chǎn)生這一差異的本質(zhì)是因為國有企業(yè)存在隱性擔保，借錢(qián)給國企承擔地風(fēng)險相對更小。

此外，目前我國仍然有許多行業(yè)社會(huì )資本參與度不高。從各個(gè)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)占比來(lái)看，紡織服裝、食品加工、家具制造、飲料等下游行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)占比均超過(guò)90%，而電器機械、通用設備、專(zhuān)用設備、儀表儀器等中游行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)占比也超過(guò)70%。但是在傳統重工業(yè)鋼鐵、有色、煤炭、石油開(kāi)采加工以及公共事業(yè)相關(guān)行業(yè)中國有企業(yè)資產(chǎn)占比超過(guò)50%。同時(shí)，電信、金融等服務(wù)行業(yè)實(shí)際上民間資本參與度也不高。

天然公共屬性和措施落實(shí)不到位是造成行業(yè)開(kāi)放程度不均衡的原因。部分行業(yè)民企占比過(guò)低一方面在于某些行業(yè)天生存在公共服務(wù)屬性，例如電力、燃氣和水的生產(chǎn)供應;另一方面則是因為市場(chǎng)準入政策放開(kāi)的實(shí)際操作中存在玻璃門(mén)、彈簧門(mén)、旋轉門(mén)。民間資本在進(jìn)入這些行業(yè)時(shí)往往因為資金規模差異、審批過(guò)程緩慢等問(wèn)題導致鎩羽而歸。

四、推進(jìn)競爭中性促進(jìn)國企市場(chǎng)化改革

第一，確立競爭政策的基礎地位，并以保障消費者權益、提升市場(chǎng)運行效率為目標。

競爭是市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎。經(jīng)濟學(xué)研究早已證明，只有在企業(yè)充分競爭的情況下，消費者才能享受到最廉價(jià)最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現社會(huì )效益最大化。競爭政策的作用在于維護市場(chǎng)公平競爭的環(huán)境，防止損害消費者權益或市場(chǎng)效率的壟斷行為。企業(yè)競爭力的提升應是公平競爭的自然結果，而非競爭政策的目標。只有當中國的競爭政策符合這個(gè)基本原則時(shí)，中國企業(yè)競爭力的提升才會(huì )受到國際社會(huì )的歡迎。

過(guò)去三十年，中國企業(yè)競爭力的提升正是參與國際競爭、造福消費者、提升效率的結果，也確實(shí)得到了國際社會(huì )的一致認可。如今，當中國企業(yè)需要走出去、尋求更先進(jìn)的技術(shù)和更廣闊的市場(chǎng)時(shí)，中國更應該承擔大國責任，注重其競爭政策對國際消費者和市場(chǎng)環(huán)境的影響，競爭中性和所有制中性都是中國國有企業(yè)追求的原則。

第二，競爭政策要允許市場(chǎng)起決定性作用，分配資源，優(yōu)勝劣汰。

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”是十八屆三中全會(huì )確立的現代市場(chǎng)體系的基本原則，而市場(chǎng)分配資源的結果則必然導致優(yōu)勝劣汰。這意味著(zhù)不符合中國競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)必須被淘汰，而不具備競爭優(yōu)勢的企業(yè)也必須退出市場(chǎng)。無(wú)數經(jīng)驗和研究均表明，企業(yè)家才具有發(fā)現競爭優(yōu)勢的眼光和調整競爭策略的行動(dòng)力。政府應該提供企業(yè)家發(fā)揮才能的制度保障，而非直接干預企業(yè)決策、試圖優(yōu)先發(fā)展特定行業(yè)或優(yōu)先支持特定企業(yè)。直接或間接的產(chǎn)業(yè)政策，如補貼、低息貸款、配額、稅務(wù)優(yōu)惠等，短期內或可達到預定目標，但對競爭環(huán)境的持續干擾則會(huì )影響企業(yè)家對市場(chǎng)前景的判斷，甚至形成大量尋租空間，不利于市場(chǎng)的長(cháng)期健康發(fā)展。

過(guò)去幾年，中國在清除市場(chǎng)壁壘方面成果斐然。逐步推廣的公平競爭審查制度有利于破除地方保護，統一市場(chǎng)。一部分價(jià)格管制被消除，每年逐步向民企和外企放開(kāi)的投資領(lǐng)域也證明了中國開(kāi)放市場(chǎng)的決心。

但是，中國建立公平競爭環(huán)境所需的努力遠不止于此。在企業(yè)大批進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，企業(yè)退出市場(chǎng)的途徑尚未暢通。工商局一直未能持續規律地發(fā)布注銷(xiāo)及吊銷(xiāo)的市場(chǎng)主體數量;簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序實(shí)施不久，尚未形成規模;破產(chǎn)法一直未能得到有效實(shí)施，即使司法系統處理的破產(chǎn)案件已由2013年的2000件左右上升至2019年的2萬(wàn)件，但對比每年上百萬(wàn)的注銷(xiāo)案例仍是微乎其微。擁擠的國內市場(chǎng)擠壓了企業(yè)的利潤空間，形成了靠貸款維持生命的僵尸企業(yè)。以政府自我審查為主要執行途徑的公平競爭審查制度能發(fā)揮的作用有限，而司法制度又尚不足以支撐反壟斷法和反不正當競爭法對政府行為的約束。

在這種環(huán)境下，政府持有的國有企業(yè)直接參與市場(chǎng)競爭，就格外受到關(guān)注。要證明市場(chǎng)能夠有效運行，優(yōu)勝劣汰，各級政府需要能夠對國有企業(yè)也一視同仁，允許效益不佳的企業(yè)通過(guò)規范程序被淘汰，才能樹(shù)立市場(chǎng)和國際社會(huì )對中國競爭環(huán)境的信心。

第三，國有企業(yè)在參與市場(chǎng)競爭時(shí)能夠合理區分商業(yè)行為和其他行為。

國有企業(yè)天然具有除尋求商業(yè)利益最大化以外的多項目標，而這才是國際社會(huì )試圖區別對待國有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的根本原因。因此，為提倡“所有制中立”，當務(wù)之急是向市場(chǎng)表明，國有企業(yè)已建立了能夠區分商業(yè)行為和其他行為的制度，并會(huì )與其他所有制企業(yè)一樣公平參與市場(chǎng)競爭。

在政府的角色逐漸由“管資產(chǎn)”轉變?yōu)?ldquo;管資本”的大環(huán)境下，國有資本可以通過(guò)資本運作直接或間接地參股、控股企業(yè)或者作為獨資企業(yè)存在，不同所有制企業(yè)的界限逐漸模糊。因此，界定政府在企業(yè)運營(yíng)中的邊界應是“競爭中性”原則適用的前提。

這種邊界的界定可以按照十八屆三中全會(huì )的頂層設計分為兩個(gè)途徑。一是準確界定不同國有企業(yè)功能。具體來(lái)說(shuō)，可以劃分“商業(yè)類(lèi)”和“公益類(lèi)”的國有企業(yè)，并向社會(huì )公布劃分結果以及政府在“商業(yè)類(lèi)”國有企業(yè)中的權責清單。如國有企業(yè)主業(yè)處于“充分競爭行業(yè)”，政府投資人應像其他投資人一樣以商業(yè)利益最大化為目標，支持優(yōu)勝劣汰，保證資金的有效利用;如國有企業(yè)主業(yè)處于“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，則應清晰界定政府投資人介入企業(yè)決策的情形和程序，以保證在這些情形以外，國有企業(yè)可以和其他所有制企業(yè)一樣公平參與市場(chǎng)競爭。

二是健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。公司治理結構是平衡各出資人和利益相關(guān)方權益的基本制度。如果政府投資人像其他投資人一樣，按照股權比例、通過(guò)股東大會(huì )選聘董事，并授權董事會(huì )負責公司的各項事務(wù)，包括管理層選聘、薪資制定、公司發(fā)展策略、并購重組等，將可縮小國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)運營(yíng)模式的差異。黨委作為國有企業(yè)的特設單位，為使國有企業(yè)更公平地參與市場(chǎng)競爭，其權責更應加以規范，以避免過(guò)多干預國有企業(yè)的一般商業(yè)行為。只有在企業(yè)相關(guān)各方的權益均能得到保障的前提下，國有企業(yè)方能吸引更多投資，更好地投身國際市場(chǎng)競爭。

對于市場(chǎng)經(jīng)濟來(lái)說(shuō)，競爭中性和所有制中立是打造公平競爭環(huán)境的重要組成部分。但這項原則并不能獨立存在，仍需依賴(lài)中國本身競爭政策和國有企業(yè)的改革。在參與國際市場(chǎng)競爭時(shí)，中國在質(zhì)疑國際規則對中國國有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的不公平待遇之余，更需要保證國內競爭環(huán)境對于不同所有制企業(yè)的中立性，才能夠更有效地支持國內企業(yè)走出去，并吸引國外企業(yè)走進(jìn)來(lái)，共同提升市場(chǎng)效率，保障消費者權益，實(shí)現社會(huì )效益最大化和經(jīng)濟的可持續發(fā)展。

來(lái)源:西姆國有經(jīng)濟研究院

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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