能源國企改革是中國能源管理體制變革中的重要一環(huán)。本輪改革是在中國經(jīng)濟增速換擋、環(huán)保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國企改革總體思路的大框架下進(jìn)行的。改革的核心是要優(yōu)化布局、提升效率、激發(fā)活力，改革的重點(diǎn)是建立起新時(shí)期能源領(lǐng)域的國有資本投資體制。不論是中央能源企業(yè)，還是地方能源國企，均在改革中取得了一定成效。

一、新一輪能源國企改革始于“十二五”時(shí)期，目前穩步推進(jìn)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，翻開(kāi)了本輪能源國企改革的嶄新一頁(yè)。2015年8月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)。在《指導意見(jiàn)》的大頂層框架下，關(guān)于國企改革的相關(guān)政策密集出臺，形成了較為完整的新一輪國企改革“1+N”政策體系。“1”是指《指導意見(jiàn)》，是總體思路。“N”項政策主要包含黨的領(lǐng)導、國資管理體制、混合所有制、國企分類(lèi)、現代企業(yè)制度、監督、歷史遺留問(wèn)題等幾大重點(diǎn)領(lǐng)域。能源國企改革在此框架下穩步推進(jìn)。

一是重點(diǎn)實(shí)施“十項改革試點(diǎn)”。十項試點(diǎn)工作力爭通過(guò)試點(diǎn)形成好的經(jīng)驗，起到“以點(diǎn)帶面、以點(diǎn)串線(xiàn)”的作用。在央屬能源國企層面：以改革能源管理體制為主要目標，當年尚未與中國國電集團公司合并重組的神華集團開(kāi)展國有資本投資公司試點(diǎn)，中電投集團、國家核電開(kāi)展中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn);以發(fā)展混合所有制為主要目標，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、中國核建、中國能建、國家電投、哈電集團、中石油、中海油、中石化開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)，神華集團開(kāi)展混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn);以完善現代企業(yè)制度為主要目標，國投、中廣核集團等落實(shí)董事會(huì )職權試點(diǎn)，國投開(kāi)展市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn);以防范國有資產(chǎn)流失為主要目標，國家電投開(kāi)展國有企業(yè)信息公開(kāi)工作試點(diǎn)。此外，還有企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)，以及以解決歷史遺留問(wèn)題為主要目標的剝離企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題試點(diǎn)，等等。地方能源國企的相關(guān)改革也相繼展開(kāi)。

二是聚焦主業(yè)。剝離能源國企的非主營(yíng)業(yè)務(wù)，是國企聚焦主業(yè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，幾乎涉及到了所有能源國企。能源國企在明確主營(yíng)業(yè)務(wù)的基礎上，不同程度地開(kāi)展了非主業(yè)剝離工作，包括能源國企剝離非能源業(yè)務(wù)和非主業(yè)能源業(yè)務(wù)，也包括一些主業(yè)非能源的國企剝離能源業(yè)務(wù)。例如國家電網(wǎng)剝離傳統制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等。

三是推動(dòng)總部職能改革。能源國企總部職能改革的目標是市場(chǎng)化和去行政化，是能源國企改革的關(guān)鍵環(huán)節，也是推進(jìn)改革的重要手段。央屬能源國企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國企的相關(guān)改革工作也已相繼展開(kāi)。

四是推進(jìn)合并重組。能源國企合并重組是優(yōu)化國有資本布局、調整產(chǎn)業(yè)結構的一項重要舉措。在十項改革試點(diǎn)之中就有此項。6家試點(diǎn)企業(yè)均已完成重組，中國建材和中材集團合并成立中國建材集團、中遠集團和中國海運合并成立中國遠洋海運集團、中電投集團和國家核電合并成立國家電力投資集團公司。此外，神華集團與國電集團重組為國家能源集團，多個(gè)地方能源國企也開(kāi)展了實(shí)質(zhì)性的合并重組工作。

五是化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能。國有煤炭企業(yè)“去產(chǎn)能”是供給側結構性改革的重要內容。2016年7月，國務(wù)院國資委明確了中央企業(yè)化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能的基本思路。第一，明確提出“去產(chǎn)能”的目標。利用5年時(shí)間壓減央企煤炭產(chǎn)能15%，利用2年時(shí)間壓減10%。第二，明確提出除專(zhuān)業(yè)煤炭企業(yè)和電煤一體化企業(yè)外，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標，國投和保利集團已將煤炭業(yè)務(wù)劃撥中煤集團。除了中央煤炭企業(yè)外，地方國有煤炭企業(yè)也積極落實(shí)“去產(chǎn)能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產(chǎn)能”計劃目標。

二、能源國企改革的兩點(diǎn)總結

1、新一輪能源國企改革的重點(diǎn)是提升國有資本在能源領(lǐng)域的投資效率

此次國企改革重在國有資本管理體制，具體到能源國企即是提高國有資本在能源領(lǐng)域的投資效率。不論是領(lǐng)導人講話(huà)，還是出臺的文件精神，都著(zhù)重闡述了國有資本管理體制改革在此次國企改革中的重要性。在新的管理體制下，政府和企業(yè)的邊界更加清晰。政府作為國有資本出資人不管理具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是管好資本，是利用資本的可流動(dòng)特性不斷優(yōu)化國有資本布局，在合理的流動(dòng)中提高國有資本回報。因此，改革的內容包括三個(gè)層面：一是相關(guān)政府部門(mén)的國企監管職責和相互關(guān)系將會(huì )優(yōu)化設計;二是與之相適應的國企內部改革將會(huì )深化推進(jìn);三是政府將向國企授予一定的管理和投資權力，即相應的“授權”和“放權”。具體到能源國企，就是要通過(guò)國有資本在重要領(lǐng)域、優(yōu)勢領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域的“進(jìn)”和“保”，以及在低效領(lǐng)域的“退”，優(yōu)化國有資本在能源行業(yè)的布局，提高對出資人的資本回報。

在國有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國企開(kāi)展了改組國有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應的現代企業(yè)制度和內部機制、開(kāi)展混合所有制改革等一系列的內部改革。能源國企是否改組為國有資本投資公司，需要根據具體情況而定。不論是定位為國有資本投資公司，還是定位為產(chǎn)業(yè)集團，能源國企的內部體制和機制都要根據新的國資管理體制進(jìn)行相應改革。原因就在于，國有資本管理體制改革的目標是提高國有資本的投資回報。

2、能源國企做強做優(yōu)做大的關(guān)鍵是做強

做強做優(yōu)做大能源國企是保障國家能源安全和社會(huì )穩定的現實(shí)需求，并擁有產(chǎn)業(yè)基礎。中國是能源消費大國，在石油、天然氣、煤炭三大化石能源領(lǐng)域與全球供應市場(chǎng)保持著(zhù)密切貿易合作。需要強調的是，能源供應不僅僅是經(jīng)濟問(wèn)題，還肩負社會(huì )責任。一是能源國企肩負著(zhù)保供的社會(huì )責任;二是能源國企由于員工總數龐大，所在地區往往是“因能源而生”，因此還肩負著(zhù)穩定員工就業(yè)和促進(jìn)地區產(chǎn)業(yè)結構調整的社會(huì )責任。尤其是在當前疫情下，能源國企的責任更重。而且經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，能源國企也擁有較好的產(chǎn)業(yè)基礎，具備了做強做優(yōu)做大的基本條件。

做強做優(yōu)做大的目標是成為國際能源強企。在做強做優(yōu)做大中，做強排在首位，也體現出做強的難度最大。能源國企已經(jīng)具備了大規模的特征，但大不等于優(yōu)，不等于強。歷史負擔重、債務(wù)利息偏高、資源運營(yíng)能力不強、利潤率較低等問(wèn)題普遍存在。提高國有資本在能源領(lǐng)域的投資回報，意味著(zhù)能源國企的運營(yíng)效率必須提升。因此，本輪能源國企改革的關(guān)鍵是要在做大的基礎上，優(yōu)化業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、資本等內部結構，強化管理、運營(yíng)、投資等內部能力。能源國企通過(guò)優(yōu)化和強化，可以充分發(fā)揮規模和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，逐步發(fā)展成為具有國際競爭力的一流能源企業(yè)。

三、政策建議

1、突破國有資本退出無(wú)效、低效能源資產(chǎn)的制度障礙

能源國企業(yè)務(wù)規模龐大，都開(kāi)展了多元化經(jīng)營(yíng)，不同程度存在無(wú)效、低效資產(chǎn)。對這部分資產(chǎn)，能源國企可以通過(guò)國有資本退出的方式“止損”，實(shí)現“瘦身健體”。“管資本”的體制改革、“去產(chǎn)能”的供給側結構性改革也出臺了相關(guān)支持政策。但國有資本退出無(wú)效、低效國有能源資產(chǎn)的難度依然較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產(chǎn)難保值”。無(wú)效、低效的資產(chǎn)都對應有運營(yíng)主體，一旦退出，國企員工需要分流和安置，主體債務(wù)需要及時(shí)處置。目前看，在中央政府、當地政府和國企的重視下，員工分流和安置問(wèn)題可以通過(guò)多種渠道解決，但債務(wù)處置很難實(shí)質(zhì)性解決，或是長(cháng)期擱置，或是轉為了無(wú)效、低效資產(chǎn)運營(yíng)主體母公司的債務(wù)負擔。這其中也涉及到了銀行的債務(wù)結構。而且，關(guān)于資產(chǎn)的市場(chǎng)化估值也很難實(shí)現。相關(guān)制度障礙長(cháng)期存在，亟需突破。

2、加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進(jìn)程

兩項改革雖然是行業(yè)管理體制改革，但由于行業(yè)內的企業(yè)以國資為主，因此與能源國企改革密不可分。兩大改革都涉及到了部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放開(kāi)。混合所有制改革試點(diǎn)中也列入了兩大行業(yè)的央企。改革進(jìn)展緩慢的壓力主要來(lái)源于三個(gè)方面：第一，市場(chǎng)放開(kāi)后對能源安全供應的影響;第二，打破現有利益格局對傳統企業(yè)的影響;第三，中國市場(chǎng)體系仍需要不斷健全。相關(guān)改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

3、提升能源國企投資管理能力

能源國企曾是重生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)集團，在新的國有資本管理體制下，不論是定位為國有資本投資公司，還是仍然保持產(chǎn)業(yè)集團的定位不變，都需要發(fā)揮好國有資本的投資職能。但能源國企在這方面的智力儲備明顯不足，不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經(jīng)驗積累，相應的內部管理體系也不到位。組織架構可以逐步建立和優(yōu)化，難度大的是機制改革。釋放能源國企的活力是提升運營(yíng)效率的重要保障。內部的機制改革與大的體制改革相輔相成，當國有資本管理體制改革還沒(méi)有完全到位的情況下，包括能源國企在內的國企機制改革也很難到位。這其中涉及到了國資管理部門(mén)的職責界定、相關(guān)政府部門(mén)的分工設置以及政府對國企的授權與放權等問(wèn)題。這些來(lái)自外部的問(wèn)題目前仍在改革進(jìn)程之中，不可避免會(huì )影響到企業(yè)內部機制改革，需要開(kāi)展創(chuàng )新性突破。

4、深化混合所有制改革

能源國企的混合所有制改革試點(diǎn)主要是二級、三級的非核心業(yè)務(wù)的子公司，在更大范圍內鋪開(kāi)的難度也很大。這次的混合所有制改革，主要是指國有資本向社會(huì )資本開(kāi)放，強調的是國有與民營(yíng)的混合。這類(lèi)混合不是簡(jiǎn)單的股權加減，需要不同的治理機制相互融合。民企不一定能夠接受?chē)�企的國有資本管理體制和機制，國企也不一定能夠適應民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革還存在向民營(yíng)資本開(kāi)放什么業(yè)務(wù)和國有資產(chǎn)如何評估定價(jià)的難題。民企看中的業(yè)務(wù)未必開(kāi)放，需要引入民資的業(yè)務(wù)未必具有吸引力，基于國有資產(chǎn)保值增值而定的資產(chǎn)價(jià)格很可能會(huì )高于民資的預期。這些都是混合所有制改革的現實(shí)難題。能源國企在混合所有制改革過(guò)程中也在不斷探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗，但仍然需要進(jìn)一步深化。

來(lái)源:能源研究俱樂(lè )部

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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