2018年10月14日，央行行長(cháng)易綱在G30國際銀行研討會(huì )上明確指出，“為解決中國經(jīng)濟中存在的結構性問(wèn)題，中國將考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業(yè)”。這是中國官方首次提出“競爭中性”原則，既是中國進(jìn)一步深化改革開(kāi)放的必然要求，也是中國對建設公平競爭的開(kāi)放型世界經(jīng)濟的負責任的表現。

顯然，我國實(shí)施“競爭中性”政策已提上議程。結合當前國際國內背景，本文在指出我國推出中國版“競爭中立”政策的緊迫性和必然性的基礎上，提出建立符合中國國情的“競爭中立”政策體系的政策建議。

一、“競爭中立”釋義和發(fā)展

“競爭中立”作為規范競爭的規則并沒(méi)有統一的定義，最有代表性的觀(guān)點(diǎn)是，由于一國政府的支持，而不是自身的生產(chǎn)率和創(chuàng )新優(yōu)勢，越來(lái)越多的國有企業(yè)和主權基金參與進(jìn)國際市場(chǎng)競爭，這些企業(yè)享受到了私營(yíng)部門(mén)競爭對手一般得不到的財政支持、稅收優(yōu)惠、監管優(yōu)待和反托拉斯法豁免等，逐漸在他國市場(chǎng)獲得了競爭優(yōu)勢，使得沒(méi)有政府支持的企業(yè)陷入了競爭劣勢，從而危害到他國公司和就業(yè)。

“競爭中立”原則最早是一個(gè)國內法概念，其目的在于確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競爭。經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)后來(lái)對它進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展，在國企與非國企并存的情況下，確保國有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系，不給國有企業(yè)帶來(lái)額外的競爭優(yōu)勢。2011年以來(lái)，發(fā)達國家在各種國際場(chǎng)合提及競爭中立概念，試圖在雙邊、多邊貿易投資協(xié)定中加入有關(guān)限制國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的條款，并積極在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、聯(lián)合國貿易和發(fā)展會(huì )議(UNCTAD)等國際組織中推進(jìn)有關(guān)“競爭中立”框架的制定和推廣，使得競爭中立規則獲得了國際市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。

在國際雙邊合作領(lǐng)域，作為管理國際投資的主要實(shí)現形式，雙邊投資協(xié)定(BIT)的目標就是對所有投資者和貿易者，包括國有企業(yè)和私人企業(yè)，創(chuàng )造一個(gè)公平競爭的環(huán)境。在國際多邊合作領(lǐng)域，2020年11月15日，當前全球規模最大、占全球經(jīng)濟總量三分之一的自由貿易協(xié)定RCEP正式建立，除在貨物貿易領(lǐng)域逐步實(shí)現貿易自由化和便利化，取消限制和歧視性措施等外，RCEP還對政府采購和競爭政策等貿易新議題進(jìn)行了規范，明確為改善區域的商業(yè)監管環(huán)境和商業(yè)機會(huì )提供重要平臺，各方需提高中央政府采購的透明度和合作，以及將采取和維持禁止反競爭性活動(dòng)的法律法規，促進(jìn)市場(chǎng)競爭，提高經(jīng)濟效率。這些標志著(zhù)“競爭中立”成為國際經(jīng)貿新規則已是必然趨勢，也反映了無(wú)論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都迫切希望建立一個(gè)公開(kāi)透明、公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境。

二、中國版“競爭中立”推出的緊迫性和必然性

(一)緊迫性：國內外經(jīng)濟環(huán)境的大趨勢

從國內環(huán)境看，黨的十八屆三中全會(huì )開(kāi)創(chuàng )性的提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，就必須有效的采取維護市場(chǎng)競爭的措施，需要政府嚴于律己防范“濫用”權利限制和排除競爭。我國《反壟斷法》也嚴格禁止“濫用行政權力排除、限制競爭”，保護市場(chǎng)公平競爭。2016年，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》，提出“按照加快建設統一開(kāi)放、競爭有序市場(chǎng)體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求”，根本目的也是為了規范政府行為，防止政府濫用行政權力排除限制競爭。以上舉措都是為了維護公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境、限制政府干預。毫無(wú)疑問(wèn)，“競爭中立”是我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的未來(lái)方向，內在決定了我國應當盡快引入“競爭中立”規則。

從國際環(huán)境看，面對經(jīng)濟全球化的大趨勢和我國進(jìn)一步擴大開(kāi)放的對外政策，我國企業(yè)需要在國際舞臺中發(fā)揮更重要的作用。隨著(zhù)國際經(jīng)貿治理新秩序的形成和我國深度融入經(jīng)濟全球化步伐的加快，我國迫切需要建立一個(gè)主動(dòng)與國際經(jīng)貿新規則相適應的公開(kāi)透明、公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境，積極參與到現有國際經(jīng)貿活動(dòng)和全球經(jīng)濟治理體系的構建中，推動(dòng)全球化深化發(fā)展。

(二)必然性：“競爭中立”理念與我國國企改革目標一致

中國雖然尚未普及“競爭中立”理念，更未正式提出“競爭中立”制度框架，但是中國針對國有企業(yè)的一系列改革和監管措施本身可以看作是“競爭中立”政策的一部分。

“競爭中立”的核心是最大程度地確保市場(chǎng)主體的公平競爭。在這個(gè)意義上，早在20世紀90年代中國具有“競爭中立”內涵的實(shí)質(zhì)性改革措施就已起步。1992年，黨的十四大確立建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和建立國有企業(yè)現代企業(yè)制度的目標，開(kāi)始以產(chǎn)權制度和股份制改革為核心，實(shí)現國有企業(yè)所有權與經(jīng)營(yíng)權的分離，這可以認為是實(shí)施“競爭中立”的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了對各行業(yè)的管制，引入民間資本和國外資本，推動(dòng)國有資產(chǎn)的證券化，建立競爭機制，這可以看作是實(shí)施“競爭中立”的第二步。

2012年，黨的十八大報告旗幟鮮明地指出要“毫不動(dòng)搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競爭、同等受到法律保護”。由此引發(fā)的新一輪國有企業(yè)改革，可以視為中國實(shí)施“競爭中立”的第三步。2015年，中央和國務(wù)院又頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，明確提出分類(lèi)推進(jìn)國有企業(yè)改革、推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、實(shí)施國企信息公開(kāi)和加強社會(huì )監督等改革措施，邁出了國有企業(yè)進(jìn)一步深化改革的重要一步，也符合“競爭中立”的基本精神。隨著(zhù)混合所有制的發(fā)展、國有企業(yè)分類(lèi)監管和國企信息公開(kāi)的實(shí)施，“競爭中立”政策的推出勢在必行。

以上歷程充分表明，“競爭中立”與我國國企改革的目標具有協(xié)同性。“競爭中立”有助于進(jìn)一步深化國企改革，為市場(chǎng)公平競爭提供有力的政策支撐。

三、加快推出中國版“競爭中立”的政策建議

(一)掌握主動(dòng)：確定中國版“競爭中立”的基本立場(chǎng)

中國應該以社會(huì )公共利益和社會(huì )福利為基本出發(fā)點(diǎn)，以“公平競爭”理念為指導，圍繞中國經(jīng)濟體制改革(特別是國有企業(yè)改革)的既定方針和實(shí)踐，構建符合中國特色、滿(mǎn)足中國自身需求、與國際接軌的“競爭中立”政策體系，同時(shí)體現“競爭中立”的基本內涵。

具體來(lái)說(shuō)，在全球價(jià)值鏈逐漸分化的國際市場(chǎng)上，由于發(fā)展中國家難以與發(fā)達國家實(shí)現真正意義上的公平競爭，中國有必要在制定“競爭中立”政策時(shí)考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素，例如，確保國有企業(yè)在提供公共服務(wù)中的特殊保障義務(wù)，明確國有企業(yè)作為一國一定發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施工具必須加以?xún)?yōu)先考慮。

(二)確定路線(xiàn)：深化國有企業(yè)分類(lèi)改革分類(lèi)治理

國際經(jīng)濟形勢的變化，已經(jīng)使得中國落實(shí)“競爭中立”原則變得十分緊迫。為此，應盡快制定“競爭中立”推廣和實(shí)施步驟的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，立足基礎，明確任務(wù)，尋求突破。當前國有企業(yè)改革的重點(diǎn)仍然是進(jìn)一步推進(jìn)國企的公司化和市場(chǎng)化，并通過(guò)分類(lèi)監管在競爭性領(lǐng)域實(shí)現國有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競爭。在此基礎上，才能逐步建立“競爭中立”的配套措施，確保國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的不當競爭受到制度約束。

因此，國企改革最迫切的任務(wù)是分類(lèi)改革分類(lèi)治理，這是實(shí)現國有企業(yè)“競爭中立”的首要基礎，符合“競爭中立”僅對商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為做出限定的要求。我國大多數國有企業(yè)不僅要以謀取經(jīng)濟利益為現實(shí)考慮，同時(shí)還要履行一定的社會(huì )責任，這決定了政府往往給予國有企業(yè)財政補貼、融資優(yōu)惠等政策優(yōu)惠。

國有企業(yè)的分類(lèi)改革直接決定了政府的補貼模式。對于公益類(lèi)國有企業(yè)，該類(lèi)國有企業(yè)肩負著(zhù)保障民生、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì )責任，所以需要政府給予補貼等政策優(yōu)惠。對于競爭性國有企業(yè)，可依法獨立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。對于特定功能性企業(yè)，由于其雙重任務(wù)屬性，應該要求對其公共項目和商業(yè)行為承擔獨立責任，分別進(jìn)行預算并區分不同賬戶(hù)管理，對其公共項目部分進(jìn)行補貼，防止交叉補貼，最主要的方式是進(jìn)行合理的成本核算，當一個(gè)國有企業(yè)既有滿(mǎn)足公共需求的非商業(yè)活動(dòng)，又有參與市場(chǎng)競爭的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，確定一套合理的成本分配機制是“競爭中立”政策的內在要求。

(三)形成經(jīng)驗：在自貿試驗區先行先試“競爭中立”規則

自貿試驗區是我國全面推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的前沿陣地，通過(guò)簡(jiǎn)政放權，推進(jìn)市場(chǎng)的資源配置作用，通過(guò)理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)自由競爭和公平競爭，可以說(shuō)自貿試驗區是目前最有可能率先接軌國際“競爭中立”規則，最能體現“競爭中立”精神的區域，尤其是具有自貿試驗區標志色彩的“負面清單”充分體現了“競爭中立”所強調的公平競爭、自由競爭的精神。因此，自貿試驗區內的國有企業(yè)最需要率先實(shí)行突破性改革，從點(diǎn)到面，形成經(jīng)驗，逐步向區外推開(kāi)。具體措施包括:

一是，深化國有企業(yè)分類(lèi)改革和分類(lèi)管理;

二是，對照國際“競爭中立”規則，建立稅務(wù)中立、債務(wù)中立和監管中立的制度環(huán)境，建立更加透明和更高質(zhì)量的國有企業(yè)信息披露機制;

三是，探索建立符合中國國情的“競爭中立”制度體系，構建公平競爭的投訴機制，成立專(zhuān)門(mén)的公平競爭委員會(huì )。

(四)提供保障：構建“競爭中立”的配套機制和措施

“競爭中立”的有效實(shí)施，需要相關(guān)配套制度和措施的支持，這些制度和措施主要包括：

(1)完善和修訂與“競爭中立”政策制定與實(shí)施直接相關(guān)的制度，如《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，涉及國有壟斷企業(yè)適用競爭法的問(wèn)題，競爭政策的透明度問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)政策的競爭性審查等;

(2)促進(jìn)和影響“競爭中立”政策的制定與實(shí)施的制度，如國有資產(chǎn)和國有企業(yè)監管制度，涉及“競爭中立”的稅收政策、政府補貼政策、融資政策以及土地政策等;

(3)加強服務(wù)型政府建設，積極轉變政府職能，提升治理能力，涉及強化事中事后監管，多部門(mén)信息聯(lián)動(dòng)和協(xié)調等。

來(lái)源:網(wǎng)絡(luò )

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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