黨的十九大報告提出，要“完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制”，并且“深化國有企業(yè)改革”，對新時(shí)期完善國資監管體制和國有企業(yè)改革提出了新要求。一方面，構建以管資本為主的新型國資監管體制可以有效落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，推動(dòng)國有企業(yè)真正成為獨立的市場(chǎng)主體，進(jìn)一步激發(fā)和釋放企業(yè)活力;另一方面，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為新一輪國有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節和主要突破點(diǎn)，通過(guò)混合所有制改革推動(dòng)國有企業(yè)股權多元化，完善企業(yè)法人治理結構，從而提升國有資本運營(yíng)和配置效率。歷經(jīng)改革開(kāi)放40余年的實(shí)踐與探索，多數國有企業(yè)初步建立了現代企業(yè)制度并逐步成為獨立市場(chǎng)主體，經(jīng)營(yíng)效率和運行質(zhì)量明顯提升�？傮w上國有企業(yè)已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟相融合。但是，現階段一些國有企業(yè)尚未真正確立市場(chǎng)主體地位，政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在;一些企業(yè)管理混亂，現代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)流失現象時(shí)有發(fā)生;一些企業(yè)辦還承擔著(zhù)較重的政策性負擔，抑制了自身的市場(chǎng)競爭力。隨著(zhù)國有企業(yè)改革已經(jīng)步入“持久攻堅戰略”和“施工高峰期”，上述問(wèn)題不僅阻礙國有企業(yè)改革繼續向縱深發(fā)展，而且也制約著(zhù)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效的提升。

現階段，國有企業(yè)存在的問(wèn)題不僅僅是由于自身改革不到位導致的，其更深層次的原因是國資監管體制不完善。雖然一些地方設立了國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司來(lái)履行國有資產(chǎn)管理平臺的功能，但其僅承擔上傳下達的功能，并不具有國有資本投資運營(yíng)的功能。國資監管機構依然存在直接干預、行政色彩濃厚的弊端，導致國資監管過(guò)程中越位、缺位、錯位現象頻現。在以管資產(chǎn)為主的國資監管體制下，國有企業(yè)難以真正擁有獨立自主經(jīng)營(yíng)權，也無(wú)法按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，這導致企業(yè)效率難以提升。產(chǎn)權理論認為，產(chǎn)權安排決定著(zhù)企業(yè)資源的配置效率，選擇不同的產(chǎn)權安排必然會(huì )產(chǎn)生不同的企業(yè)效率。作為決定國有企業(yè)長(cháng)期效率的宏觀(guān)產(chǎn)權安排，如果國資監管體制無(wú)法進(jìn)一步深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，真正落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，那么新一輪深化國有企業(yè)改革將無(wú)法實(shí)現預期目標。因此，為了順利實(shí)現國有企業(yè)改革目標，需要不斷完善國資監管體制，為國有企業(yè)效率提升奠定良好的產(chǎn)權基礎。與此同時(shí)，在國有企業(yè)通過(guò)引入非國有資本進(jìn)行混合所有制改革的過(guò)程中，隨著(zhù)企業(yè)非國有股比例的不斷提高，國資監管機構很難再干預企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能以出資額為限行使股東職責，從而迫使國資監管方式向以管資本為主轉變。這表明，完善國資監管體制與深化國有企業(yè)改革相互促進(jìn)、相互依存，完善國資監管體制將破除制約國企效率提升的體制機制弊端，深化國有企業(yè)改革將促使國資監管體制更加完善，并與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應。鑒于此，本文提出，應改變長(cháng)期以來(lái)將完善國資監管體制和深化國有企業(yè)改革相分離的路徑，單方面推進(jìn)國資監管體制轉變或國有企業(yè)內部改革，難以實(shí)現深化國資國有企業(yè)改革的聯(lián)動(dòng)效應和規模經(jīng)濟，因而，主張推進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展，從而實(shí)現“1+1>2”的效果。

一、完善國資監管體制與深化國有企業(yè)改革的協(xié)同邏輯

完善國資監管體制和國有企業(yè)改革作為一項系統性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間是相互促進(jìn)、相互滲透、相互依存的。一方面，國資監管體制作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定的制度基礎，是有效推進(jìn)國有企業(yè)改革的前提條件，也決定著(zhù)各項改革的最終成效;另一方面，作為國有資產(chǎn)的載體，國有企業(yè)自身的改革對國資監管體制產(chǎn)生影響，國有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也將促進(jìn)國資監管體制更加完善。

(一)兩者目標和方向具有一致性

新時(shí)代，完善國資監管體制需要改革國資監管方式，推進(jìn)國資監管向以管資本為主轉變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，從而深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，解除長(cháng)期制約國有企業(yè)效率提升的桎梏。隨著(zhù)國資監管體制向以管資本為主轉變，國有資本投資運營(yíng)公司將按照市場(chǎng)化原則開(kāi)展資本運作，將進(jìn)一步提升國有資本配置和運行效率。新時(shí)代深化國有企業(yè)改革的任務(wù)主要體現在三個(gè)方面，即國有企業(yè)功能的界定和分類(lèi)、積極發(fā)展混合所有制改革和股權多樣化改革、健全現代企業(yè)制度與改善公司法人治理結構，旨在推動(dòng)其與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相融合，從而真正確立國有企業(yè)獨立的市場(chǎng)主體地位。一旦國有企業(yè)擁有自主經(jīng)營(yíng)權，將按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，這有利于提升國有企業(yè)活力和運行效率。因此，完善國資監管體制與深化國有企業(yè)目標具有一致性，即提升國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效，推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大。

隨著(zhù)“市場(chǎng)化”方式對資源配置的“基礎性”作用向“決定性”作用轉變，完善國資監管體制和國有企業(yè)改革也應遵循市場(chǎng)化方向。國資國企改革作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，也應當遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律和企業(yè)發(fā)展規律，按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)要素。國資監管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉變，有利于落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，而深化國有企業(yè)改革旨在確立國有企業(yè)獨立的市場(chǎng)主體地位，激發(fā)企業(yè)內在活力。因此，兩者都是朝著(zhù)要素市場(chǎng)化配置方向發(fā)展，兩者改革的方向都與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相融合。

(二)完善國資監管體制是國有企業(yè)改革取得成效的前提條件

產(chǎn)權理論認為，不同的產(chǎn)權安排導致企業(yè)資源配置效率的差異化。因此，為了提高企業(yè)資源配置效率，需要科學(xué)合理地界定企業(yè)的初始產(chǎn)權。一些學(xué)者也認為，產(chǎn)權不清晰、所有者缺位和越位等問(wèn)題對國有企業(yè)效率提升產(chǎn)生不利影響，因而主張在國有企業(yè)改革過(guò)程中要進(jìn)行產(chǎn)權改革。例如，Shleifer(1997)等人研究發(fā)現，政府干預行為會(huì )導致國有企業(yè)偏離效率目標，并認為國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權改革后產(chǎn)生更有效率的結果。譚勁松和鄭國堅(2004)認為，雖然產(chǎn)權清晰在短期內不一定會(huì )提高企業(yè)效率，但卻是企業(yè)長(cháng)期效率的制度保障�；仡�40多年國資國企改革歷程可以發(fā)現，國有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的階段都是以同時(shí)期國資監管體制的顯著(zhù)性改革為前提條件的�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有國資監管體制的調整與改革為國有企業(yè)改革創(chuàng )造產(chǎn)權基礎，單方面推動(dòng)國有企業(yè)自身進(jìn)行深化改革很難達到應有的成效。新時(shí)代，隨著(zhù)國資監管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉變，國資監管機構將更多采取市場(chǎng)化的監管方式監管出資企業(yè)，并通過(guò)公司法人治理結構依法行使股東權利。顯然地，在新型國資監管體制下，國有企業(yè)真正成為獨立市場(chǎng)主體并擁有自主經(jīng)營(yíng)權，并遵循市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，進(jìn)一步增強企業(yè)活力。因此，國資監管體制完善與否事關(guān)國有企業(yè)改革能否邁出實(shí)質(zhì)性步伐，只有進(jìn)一步完善國資監管體制，才能破除制約國企改革的各種弊端，促使國資國企改革取得預期成效。

(三)國有企業(yè)改革是完善國資監管體制的實(shí)現形式和關(guān)鍵環(huán)節

近年來(lái)，國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量不斷提高，企業(yè)規模也逐漸壯大，為進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監管體制提供了物質(zhì)載體。而且，歷經(jīng)40余年的國有企業(yè)改革實(shí)踐與探索也為形成新的國資監管體制提供了豐富的理論依據和思想準備。自黨的十八大以來(lái)，中共中央、國務(wù)院針對當前國有資產(chǎn)監管中存在的越位、缺位、錯位現象等問(wèn)題作出決策部署，明確提出國資監管體制向以管資本為主轉變，使國有企業(yè)成為獨立的市場(chǎng)主體，增強國有企業(yè)活力。這表明，當前完善國資監管體制應當圍繞國資監管方式向以管資本為主轉變和組建投資運營(yíng)公司兩條主線(xiàn)進(jìn)行，進(jìn)一步提高國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。然而，新時(shí)代國資監管體制改革所要實(shí)現的雙重目標與國有企業(yè)改革緊密相連，國有企業(yè)改革成為完善國資監管體制的載體和實(shí)現形式。一方面，在國有企業(yè)引入非國有資本進(jìn)行混合所有制改革過(guò)程中，按照《公司法》相關(guān)要求，非國有資本出資人也應以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司的治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)的做法，促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權利，從而推動(dòng)國資監管機構向以管資本為主轉變。另一方面，在原有國有企業(yè)基礎上改組或重新組建國有資本投資運營(yíng)公司可以在國資監管機構和國有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國資監管機構直接面對國有企業(yè)而出現的政資不分、政企不分等問(wèn)題。

二、完善國資監管體制對國有企業(yè)改革效率的影響

新時(shí)代，完善國資監管體制的核心在于推進(jìn)國資監管方式向以管資本為主轉變，通過(guò)組建國有資本投資運營(yíng)公司，在國資監管機構與國有企業(yè)之間建立起“防火墻”，從而摒棄長(cháng)期以來(lái)國資監管機構對國有企業(yè)的越權和缺權行為，為提升國有企業(yè)改革效率提供堅實(shí)的制度基礎。

(一)推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，提升企業(yè)內生動(dòng)力

科斯定理認為，在交易成本為零的條件下，由于當事人可以通過(guò)協(xié)商來(lái)改善資源配置效率從而實(shí)現帕累托最優(yōu)，所以產(chǎn)權的初始界定對資源配置效率沒(méi)有影響。然而，事實(shí)上，科斯定理中交易成本為零的假設往往是不成立的，這意味著(zhù)，由于交易成本的普遍存在，不同的權利初始界定必然會(huì )產(chǎn)生不同的資源配置效率，因此，產(chǎn)權制度安排是改善資源配置效率的基礎。合理的產(chǎn)權制度安排需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是產(chǎn)權界定清晰明確，二是能夠降低交易成本。

國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )作為負責專(zhuān)職管理所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的政府特設機構，自2003年成立以來(lái)為國有資產(chǎn)保值增值以及國有企業(yè)效率提升作出了顯著(zhù)貢獻。然而，在以管資產(chǎn)為主的國資監管體制下，國資監管機構直接面對所屬企業(yè)很難僅承擔國有資產(chǎn)監管職能而不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，例如，國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )的管理權限不僅涉及中央企業(yè)負責人任免、考核以及制定監管企業(yè)負責人收入分配政策等重大事項，還包括經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jì)考核及薪酬管理等企業(yè)內部事項。國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )保留行政干預的監管偏好使其與國有企業(yè)之間的權、責、利不清晰，容易產(chǎn)生“有責任推諉”的出資人“缺位”和“有利益時(shí)爭奪”的出資人“越位”問(wèn)題。這種產(chǎn)權不清晰使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成果無(wú)法被有效衡量，在很大程度上削弱企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)積極性，抑制企業(yè)活力，從而阻礙國有企業(yè)效率提升。在以管資本為主的新型國資監管體制框架下，由于投資運營(yíng)公司的存在，監管部門(mén)不再直接面對處于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段的國有企業(yè)，客觀(guān)上也難以干預國有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，從而進(jìn)一步推進(jìn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。

因此，以管資本為主完善國資監管體制，推動(dòng)國資監管機構科學(xué)合理地履行國有資產(chǎn)出資人權利，對于優(yōu)化國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等事項要科學(xué)管理、決不缺位;對于由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項要依法放權，決不越位，從而強化國有企業(yè)市場(chǎng)主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

(二)改革授權經(jīng)營(yíng)體制，提升企業(yè)治理效率

委托代理理論認為，現代公司的典型特征是所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，這種分離使得擁有實(shí)際控制權的經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現個(gè)人利益最大化有可能損害處于信息劣勢的企業(yè)所有者的利益，委托代理問(wèn)題也由此產(chǎn)生。為了解決上述委托代理問(wèn)題，在完全契約的條件下，企業(yè)所有者可以通過(guò)設計最優(yōu)激勵合約來(lái)控制代理人行為。然而，在現實(shí)中，契約總會(huì )存在沒(méi)有明確規定且第三方無(wú)法證實(shí)的意外情況發(fā)生的現象，所以因委托代理產(chǎn)生的代理成本必然無(wú)法消除。選擇授權只需要委托人選擇適當的控制集，最大程度地賦予代理人選擇空間和自由度，就可以在簡(jiǎn)化委托人任務(wù)的同時(shí)更好地激勵代理人努力工作，所以，授權能夠很好地解決委托人與代理人之間因信息不對稱(chēng)而產(chǎn)生的道德風(fēng)險問(wèn)題。

新時(shí)代，隨著(zhù)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的日益深化，國資監管體制開(kāi)始改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，并推動(dòng)國資監管方式向以管資本為主轉變。在新型國資監管體制框架下，國資監管機構不再直接監管企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，而是授權下屬?lài)�有資本投資運營(yíng)公司對授權范圍內的國有企業(yè)履行出資人職責。因此，作為委托人的國資監管機構只需聚焦于優(yōu)化國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等方面，把自主開(kāi)展國有資本運作的權利合理授權給專(zhuān)業(yè)化公司。由于國有資本投資運營(yíng)公司在國有資本運營(yíng)上具有專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢，所以，國有資本投資運營(yíng)公司能夠提升國有資本的整體運行效率。隨著(zhù)國資監管體制由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉變，國資監管機構將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應人員進(jìn)入公司股東大會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )等機構，更多依靠公司法人治理結構來(lái)履行出資人職責，真正確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

(三)降低政策性負擔，提升企業(yè)活力

與私營(yíng)企業(yè)主要追求經(jīng)濟效益的單一目標不同，國有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要實(shí)現雙重經(jīng)營(yíng)目標，不僅要實(shí)現國有資本保值增值的經(jīng)濟目標，還要完成諸如維護經(jīng)濟安全、實(shí)施國家宏觀(guān)調控、提高國家競爭力、增加社會(huì )就業(yè)等公共政策目標。國有企業(yè)如果追求經(jīng)濟目標可能會(huì )損害政策目標的實(shí)現效果，亦或如果要充分實(shí)現政策目標可能就會(huì )阻礙經(jīng)濟目標實(shí)現，因此，國有企業(yè)在實(shí)現經(jīng)濟目標和政策目標之間往往表現出沖突性，國有企業(yè)政策性負擔由此產(chǎn)生。由于國有企業(yè)承擔了一些并不應該承擔的政策目標，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中必然會(huì )因雙重經(jīng)營(yíng)目標的艱難取舍而增加經(jīng)營(yíng)成本，這將導致企業(yè)在市場(chǎng)競爭環(huán)境中缺乏自生能力，難以與其他企業(yè)公平競爭。而且，政府為了彌補由于國有企業(yè)因承擔政策性負擔而造成的虧損，會(huì )對國有企業(yè)進(jìn)行補貼或資源傾斜，由此形成的國有企業(yè)預算軟約束問(wèn)題不僅導致激勵約束機制扭曲，還容易使國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者出現道德風(fēng)險，這都將給國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不利影響。

在國資監管機構直接面對國有企業(yè)時(shí)，很難保證國資監管機構對企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)不進(jìn)行干預，為了實(shí)現政治目標，國資監管機構會(huì )利用國有企業(yè)所有者代表的身份來(lái)干預國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，迫使企業(yè)承擔如擴大就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展及維護社會(huì )穩定等政策性責任，從而給國有企業(yè)帶來(lái)政策性負擔，這無(wú)疑增加了國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。隨著(zhù)國資監管行政化的監管方式逐步向以管資本為主轉變，完善授權經(jīng)營(yíng)體制之后，國資監管機構以資本為紐帶，重點(diǎn)監管?chē)�有資本布局、規范國有資本運作以及實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值等方面，將國有資本投資運作等事項授權給國有資本投資運營(yíng)公司。同時(shí)，國資監管機構將更多采取市場(chǎng)化、法制化的監管方式，不再干預企業(yè)各項決策，促使企業(yè)自主開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，國有企業(yè)將遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，其承擔的政策性負擔也因此被剝離，進(jìn)一步釋放了企業(yè)活力，有利于提升國有企業(yè)潛在的經(jīng)營(yíng)效率。

(四)完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，提高資源配置效率

在任期考核和晉升錦標賽模式下，政府官員為了尋求政治晉升，具有強烈的動(dòng)機干預資源相對充裕的國有企業(yè)，幫助其完成任期內政治目標。因此，在以管資產(chǎn)為主國資監管體制下，國資監管機構往往采取行政干預的方式來(lái)監管所屬企業(yè)，對企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行干擾，這導致國有企業(yè)無(wú)法真正擁有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，造成國有企業(yè)資源配置扭曲，從而抑制了國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率提升。國資監管體制向以管資本為主轉變，一方面要求國資監管機構由行政化管理方式向法制化、市場(chǎng)化監管方式轉變，國有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權真正得到落實(shí)，企業(yè)按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行資源配置，從而提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效;另一方面推動(dòng)國有企業(yè)通過(guò)引入非國有股東進(jìn)行混合所有制改革，將追求經(jīng)濟利益的非國有資本與實(shí)現保值增值的國有資本目標統一起來(lái)，鼓勵混合所有制企業(yè)建立能夠給企業(yè)核心人員提供充分的長(cháng)效激勵機制，提升企業(yè)內在動(dòng)力。

三、推進(jìn)完善國資監管體制和國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

完善國資監管體制和深化國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題是監管機構的放權與國有企業(yè)的受權能否實(shí)現有機統一。構建以管資本為主的國資監管體制主要解決的是授權和放權問(wèn)題，通過(guò)組建國有資本投資運營(yíng)公司在國資監管機構和企業(yè)之間建立起“隔離層”，實(shí)現國資監管機構授權投資運營(yíng)公司以股東身份參與持股企業(yè)公司治理的目的。國有企業(yè)要能夠承接逐級的放權，進(jìn)一步健全企業(yè)治理機制和市場(chǎng)化運營(yíng)機制，從而成為具有建立長(cháng)效經(jīng)營(yíng)管理機制的內在動(dòng)力的鮮活組織。

(一)加強頂層設計，注重政策協(xié)調性

作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節，國有經(jīng)濟部門(mén)的改革屬于一項復雜的系統工程，在完善國資監管體制和實(shí)質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革過(guò)程中，需要保障各項改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性�？v觀(guān)我國國有企業(yè)改革歷程可以發(fā)現，國有企業(yè)改革取得重要突破的階段都以同時(shí)期國資監管體制的改革與完善為前提條件，這也表明，隨著(zhù)國有企業(yè)改革邁入縱深階段，必須改善現行國資監管體制中存在的各種弊端，否則，國有企業(yè)改革將難以取得實(shí)質(zhì)性突破。因此，為實(shí)現國資國企改革目標，完善國資監管體制和深化國有企業(yè)改革應進(jìn)一步加強頂層設計，提高改革的系統性、整體性和協(xié)同性。

第一，總結前期實(shí)踐經(jīng)驗，進(jìn)一步加強國資國企改革頂層設計。目前，關(guān)于深化國有企業(yè)改革頂層設計的文件是《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，后續也圍繞該相應《意見(jiàn)》出臺了一系列配套文件，形成了以《意見(jiàn)》為中心、其它相關(guān)文件配套的“1+N”政策體系，為新時(shí)代全面深化國有企業(yè)改革作出了政策指引。盡管全面深化國有企業(yè)改革的文件體系已相當完善，但在完善國資監管體制的頂層設計方面還存在缺失，僅有《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》這一專(zhuān)項文件針對進(jìn)一步改革和完善國資監管體制提出了相關(guān)要求�？梢钥闯�，現階段我國深化國有經(jīng)濟改革的重點(diǎn)主要放在國有企業(yè)改革上，對完善國資監管體制的重視程度不夠，這可能使國資國企改革收效甚微。因此，國資國企改革需要在前期改革實(shí)踐經(jīng)驗基礎上，注重對完善國資監管體制和深化國有企業(yè)改革的整體性研究，做好關(guān)于國資國企改革協(xié)同推進(jìn)的頂層設計。針對現階段完善國資監管體制和深化國有企業(yè)改革的政策文件內容過(guò)于寬泛、缺乏實(shí)質(zhì)性改革措施，可操作性不強的情況，政策制定過(guò)程要切實(shí)解決實(shí)踐的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，避免政策落實(shí)出現走形式、走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，真正破除改革政策與改革實(shí)踐之間的障礙。

第二，加強國資國企改革措施的協(xié)調性，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。現階段完善國資監管體制的主要內容是向以管資本為主轉變，國有企業(yè)改革的重點(diǎn)要落在實(shí)施分類(lèi)改革、完善現代企業(yè)制度和推動(dòng)混合所有制改革上，國資監管體制改革和國有企業(yè)改革的主要任務(wù)看似存在差別，實(shí)際上兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進(jìn)。首先，國企分類(lèi)改革是推動(dòng)國有資產(chǎn)監管體制完善的基礎。對于商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)的國有企業(yè)，國資監管機構必須根據企業(yè)類(lèi)別采取差異化的監管方式。以管資本為主意味著(zhù)管資產(chǎn)在某些領(lǐng)域仍具有適用性;對于保障民生、服務(wù)社會(huì )的公益類(lèi)國有企業(yè)，可適當采取偏行政化、直接化的方式監管其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，混合所有制是以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管的重要實(shí)現形式�；旌纤�有制經(jīng)濟其實(shí)是多元化資本的組合，通過(guò)市場(chǎng)化方式將社會(huì )資本引入國有企業(yè)，或者讓國有資本入股非國有企業(yè)，這無(wú)疑會(huì )改變國有股權一股獨大的局面，推動(dòng)國資監管機構通過(guò)公司法人治理結構履行出資人職責，進(jìn)一步推動(dòng)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，從而實(shí)現國資監管向以管資本為主轉變。最后，完善國有企業(yè)法人治理結構是國資監管體制改革的微觀(guān)要求。在推進(jìn)國有企業(yè)分類(lèi)改革和混合所有制改革的基礎上，根據不同企業(yè)的功能定位和股權結構，形成股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的現代企業(yè)制度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)內生動(dòng)力和提升市場(chǎng)競爭力，從而改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。

(二)以管資本為主優(yōu)化授權經(jīng)營(yíng)體制，發(fā)揮國有資本投資運營(yíng)公司的中介效應

國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革是新時(shí)代完善國資監管體制的重要舉措，不僅最大程度地限制國資監管機構對國有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政干預，真正實(shí)現政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，而且推動(dòng)國有企業(yè)成為獨立的市場(chǎng)主體，進(jìn)一步釋放企業(yè)活力。因此，以管資本為主優(yōu)化授權經(jīng)營(yíng)體制能夠解決長(cháng)期以來(lái)國資改革和國企改革相分離的問(wèn)題，有利于推動(dòng)國資國企改革協(xié)同發(fā)展。組建國有資本投資運營(yíng)公司是推動(dòng)國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革的核心環(huán)節，既上承完善國資監管體制，又下接深化國有企業(yè)改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。一方面，國資監管機構可以將不適宜繼續行使的權利授權給國有資本投資運營(yíng)公司，在監管中更多聚焦于國有資本優(yōu)化布局和實(shí)現國有資本保值增值等。另一方面，充分利用兩類(lèi)公司的優(yōu)勢，高效靈活地開(kāi)展投資融資活動(dòng)，提高資本配置和運行效率。

目前，我國尚無(wú)運轉成熟的國有資本投資運營(yíng)公司，無(wú)法提供可推廣、可復制的經(jīng)驗和模式，但在國家開(kāi)發(fā)投資集團有限公司、中國國新控股有限責任公司等試點(diǎn)公司的實(shí)踐探索中積累了一些成功經(jīng)驗，為后續組建國有資本投資運營(yíng)公司奠定了良好基礎。首先，國有資本投資公司和國有資本運營(yíng)公司一般采取國有獨資公司形式，對所屬范圍內的國有資本履行出資人職責，對出資企業(yè)行使股東職責。國資監管機構與國有資本投資、運營(yíng)公司之間的授權合同實(shí)質(zhì)上是一種委托代理合同，表明兩類(lèi)公司擁有的其實(shí)是國有資本的代理控制權，國有資本投資、運營(yíng)公司在國資監管機構授權下對授權范圍內的國有資本享受控制權，利用自身專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢進(jìn)行資本投資和運營(yíng)，提升國有資本運行效率。其次，國有資本投資公司和國有資本運營(yíng)公司在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和目標上有所區別，國有資本投資公司不以追求經(jīng)濟效益為主要目標，更加側重于完成服務(wù)國家戰略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行以及產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級等目標，同時(shí)兼顧經(jīng)濟效益。而國有資本運營(yíng)公司在競爭性領(lǐng)域依據市場(chǎng)化原則開(kāi)展資本運作，以提高國有資本運營(yíng)效率和追求經(jīng)濟效益為目標。最后，對國有資本投資和運營(yíng)公司的考核也應存在差異，對國有資本投資公司主要考核完成服務(wù)國家戰略等政策性目標，同時(shí)兼顧經(jīng)濟目標的完成情況，實(shí)現資本合理回報。對國有資本運營(yíng)公司主要考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)、市場(chǎng)競爭力等經(jīng)濟目標，推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大。

(三)完善推進(jìn)國資國企改革的激勵約束機制，提高相關(guān)主體的改革積極性

在國資國企改革推進(jìn)過(guò)程中，國資監管機構面臨著(zhù)激勵不足和約束乏力的問(wèn)題，對主動(dòng)推動(dòng)改革并取得一定成效的企業(yè)沒(méi)有給予充分的激勵，對改革進(jìn)度慢、消極敷衍的企業(yè)也缺乏足夠的約束機制。由于缺乏完善的激勵約束機制，各級國資監管機構和國有企業(yè)對主動(dòng)推進(jìn)改革的意愿較低，僅是被動(dòng)接受上級“自上而下”的要求來(lái)推進(jìn)改革。為提高相關(guān)主體參與國資國企改革的積極性，可以從三個(gè)方面改善。

第一，完善推進(jìn)國資國企改革的激勵約束機制。一方面，各級國資監管機構主管部門(mén)設置年度改革目標，定期評估國資國企改革成效，對于順利完成改革目標的國資監管機構在薪酬激勵、職業(yè)晉升等方面給予更大權限，對于那些無(wú)法完成改革目標的國資監管機構給予相應的處罰措施。另一方面，對于主動(dòng)參加國資國企改革并取得一定成效的企業(yè)，國資監管部門(mén)在公司治理、市場(chǎng)化選人用人機制、中長(cháng)期薪酬激勵機制等方面給予企業(yè)更大的自主權，從而對其他企業(yè)形成良好的激勵和示范效應。對于改革進(jìn)度及經(jīng)營(yíng)成效明顯低于同行業(yè)平均水平的企業(yè)，國資主管部門(mén)可降低其年度業(yè)績(jì)考核等級甚至定為不合格，并要求企業(yè)加快改進(jìn)。

第二，注重建立健全容錯機制。國資國企改革具有一定的復雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會(huì )抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的范圍內，國資主管部門(mén)要賦予企業(yè)更多的探索改革權限，充分調動(dòng)國有企業(yè)及其負責人參與改革的積極主動(dòng)性。

第三，加大對國資國企改革政策和成果經(jīng)驗的宣傳，讓企業(yè)有法可依、有章可循、有“經(jīng)”可“取”。為了推動(dòng)當前國資國企改革進(jìn)度慢的企業(yè)和地區加快改革進(jìn)程，國資主管部門(mén)可以組織對熟諳國資國企改革政策的政府官員、專(zhuān)家學(xué)者到相應企業(yè)和地方國資監管機構宣傳解讀當前國資國企改革政策，讓其充分認識當前改革政策，消除對改革的盲區和誤區。同時(shí)，國資主管部門(mén)應鼓勵改革示范企業(yè)宣傳成功經(jīng)驗，便于其他企業(yè)學(xué)習借鑒。

(四)基于國企分類(lèi)改革推進(jìn)分類(lèi)監管和分類(lèi)考核，提高國有資本配置效率

與私營(yíng)企業(yè)單純追求經(jīng)濟效益不同，國有企業(yè)既要實(shí)現資本保值增值的經(jīng)濟目標，又肩負著(zhù)諸如保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等政策性使命。當前我國國有企業(yè)涉及領(lǐng)域十分廣泛，不同國有企業(yè)在實(shí)現經(jīng)濟目標和政策性目標之間也存在差異，采取相同的監管與考核方式必然難以兼顧到國有企業(yè)多元化的經(jīng)營(yíng)目標。因此，新時(shí)代國資監管機構在監管和考核不同國有企業(yè)時(shí)，應根據企業(yè)的具體分類(lèi)情況采取差異化的監管模式和考核機制，具體如圖1所示。根據中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，我國全部國有企業(yè)被分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩大類(lèi)。根據商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)是否承擔政策性目標將其分為商業(yè)競爭類(lèi)國有企業(yè)和商業(yè)功能類(lèi)國有企業(yè)。

圖1 針對不同類(lèi)型國有企業(yè)采取差異化的監管方式和考核內容

對于商業(yè)競爭類(lèi)國有企業(yè)主要追求經(jīng)濟效益的目標，國資監管機構應以管資本為主，更多地采取市場(chǎng)化、法制化的監管方式，即以出資額為限參與公司法人治理，行使國有股東權利。而且，針對這類(lèi)企業(yè)要加強對其經(jīng)濟業(yè)績(jì)指標和國有資產(chǎn)保值增值的考核，提高國有資本回報，杜絕國有資產(chǎn)流失。商業(yè)功能類(lèi)國有企業(yè)在實(shí)現經(jīng)濟目標時(shí)還承擔特定的政策性目標，因此，在考核其經(jīng)濟業(yè)績(jì)目標時(shí)也要重點(diǎn)關(guān)注國有資本的布局，鼓勵國有資本更多地流向于主業(yè)。對于公益類(lèi)國有企業(yè)，適宜繼續采取以管資產(chǎn)為主進(jìn)行監管，重要監管其所提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)也要兼顧國有資產(chǎn)保值增值。而且，在考核過(guò)程中要針對不同企業(yè)差別化特點(diǎn)考核國有資產(chǎn)保值增值，突出對成本控制、服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量等的考核，也要將社會(huì )評價(jià)引入考核內容之中。

四、推進(jìn)國資國企協(xié)調發(fā)展的制度保障

(一)完善相關(guān)法律法規

國資國企改革涉及國資監管機構、國有企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者、企業(yè)員工等多方利益主體，需要清晰界定參與主體之間的權、責、利，避免在改革政策推進(jìn)過(guò)程中因產(chǎn)生糾紛而使改革收效甚微。因此，為了實(shí)現十九大報告中提出的“推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”改革目標，相關(guān)政府部門(mén)應從國有經(jīng)濟長(cháng)期發(fā)展考慮，設計操作性強和可協(xié)調的國資國企改革的法律法規體系，對參與主體之間的權、責、利進(jìn)行清晰界定，降低各參與主體因產(chǎn)權不清而產(chǎn)生糾紛的交易成本。具體而言，需要從三個(gè)方面完善國資國企改革的相關(guān)法律法規。

第一，在已經(jīng)實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》基礎上，結合新時(shí)期國資監管體制向以管資本為主轉變和組建國有資本投資運營(yíng)公司等變動(dòng)，增加對國資監管機構權力邊界和國有資本投資運營(yíng)公司具體功能的規定，促使其更好地服務(wù)于當前國有資產(chǎn)監管體制改革。第二，目前僅有《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》這一政策文件及在此基礎上延伸的配套文件對國有企業(yè)改革實(shí)踐進(jìn)行指導，這對于解決深化國有企業(yè)改革遇到的各類(lèi)問(wèn)題還遠遠不夠。因此，需要將國有企業(yè)功能界定和分類(lèi)、國有企業(yè)混合所有制改革等相關(guān)內容以法律的形式確立下來(lái)，為新時(shí)代國資國企改革夯實(shí)法律基礎，確保改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第三，在相關(guān)法律法規中加大對國資國企改革中違法行為的懲處力度，提高違約成本來(lái)約束參與主體的不當行為，防止國有資產(chǎn)流失。

(二)建立健全國資國企改革信息披露制度，加強社會(huì )監督

建立健全國資國企改革信息披露制度，不僅是防止國有資產(chǎn)流失的有效手段，也為改善企業(yè)治理機制奠定了良好的制度基礎。我國國有資產(chǎn)數量龐大且分布在各個(gè)領(lǐng)域，客觀(guān)上決定了對國有資產(chǎn)實(shí)施有效監管的難度和復雜性。因此，為了保證國資國企改革信息披露制度的科學(xué)性，可以從三個(gè)方面做起。

第一，適宜采取“先試點(diǎn)，后推廣”的策略，避免因盲目追求速度而忽視制度的適用性。國有資產(chǎn)主管部門(mén)可以選取一批符合條件的試點(diǎn)企業(yè)，要求試點(diǎn)企業(yè)加大對國有資本整體運營(yíng)情況、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核總體情況以及國有資產(chǎn)保值增值等重大信息公開(kāi)的力度，提升國資國企改革的透明度。在達到一定期限后，國資主管部門(mén)應根據社會(huì )公眾的反饋意見(jiàn)對前期實(shí)踐效果進(jìn)行評估總結，再制定統一的信息披露標準。

第二，制定信息披露標準要協(xié)調好商業(yè)秘密和信息披露的關(guān)系。一方面，要求企業(yè)不能以商業(yè)秘密為由降低信息披露標準，僅披露一些與企業(yè)改革與經(jīng)營(yíng)狀況無(wú)關(guān)的信息。另一方面，也不能因信息披露而隨意泄露商業(yè)秘密。所以，需要協(xié)調好商業(yè)秘密和信息披露的關(guān)系，既不損害企業(yè)發(fā)展，也便于社會(huì )公眾能及時(shí)、準確、真實(shí)地了解國資國企改革信息。

第三，推進(jìn)國資國企改革信息披露制度法制化。由于國有資產(chǎn)主管部門(mén)缺乏信息披露的內在動(dòng)力，可以由國務(wù)院制定國資國企改革的信息披露條例，依法依規推動(dòng)國資國企改革信息披露制度規范化。同時(shí)，對有效挽回國有資產(chǎn)損失的單位和個(gè)人給予獎勵，提高社會(huì )公眾參與的積極主動(dòng)性，發(fā)揮公眾監督的廣泛性，遏制國有資產(chǎn)流失。

(三)注重與財政金融體制改革相融合，發(fā)揮多領(lǐng)域改革聯(lián)動(dòng)效應

在我國，國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度改革是國家財政體制改革的重要組成部分。而且，目前覆蓋全部國有金融機構的金融國有資產(chǎn)監管體制還沒(méi)有完全形成，眾多國有大型金融機構正面臨著(zhù)艱巨的國有企業(yè)深化改革的任務(wù)�？梢哉f(shuō)，國資國企改革與財政體制、金融體制等領(lǐng)域改革關(guān)系十分密切，單方面進(jìn)行某一領(lǐng)域的改革都難以取得滿(mǎn)意的效果。因此，在推進(jìn)國資國企改革過(guò)程中，需要制定詳細的規劃來(lái)統領(lǐng)和協(xié)調包括財政、金融等各領(lǐng)域的相關(guān)改革。

第一，不斷完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度，減少地方政府對國有企業(yè)資源配置的影響。對于當前財政增收動(dòng)力不足的收入約束問(wèn)題，地方政府還要承擔國有企業(yè)改革的巨大成本，進(jìn)一步加劇了收入支出矛盾。所以，在財稅體制改革過(guò)程中，中央政府可以通過(guò)增加地方政府稅源以及轉移支付等途徑提高地方政府財政收入，使其能夠承擔轄區內國有企業(yè)改革成本，減少對國有企業(yè)資源配置的干預。第二，完善金融國有資產(chǎn)監管體制，加強對國有金融資產(chǎn)監管。對于主業(yè)是非金融類(lèi)的國有企業(yè)可以采取剝離金融類(lèi)資產(chǎn)，使其更多聚焦于主業(yè);對于以金融為主業(yè)的國有企業(yè)，可以將其納入到統一的金融國有資產(chǎn)監管體制之中，既要實(shí)現國有金融資產(chǎn)保值增值，又要注意防范金融風(fēng)險。第三，推動(dòng)國資國企改革與市場(chǎng)競爭環(huán)境和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相融合。國資國企改革的目的不僅是為了推動(dòng)國有經(jīng)濟自身做強做優(yōu)做大，也要推動(dòng)構建公平競爭的市場(chǎng)化環(huán)境和更加完善的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。所以，推進(jìn)國資國企改革需要遵循市場(chǎng)化導向，避免行政力量對市場(chǎng)機制的破壞。

來(lái)源:國有經(jīng)濟智庫

作者:廖紅偉，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心、經(jīng)濟學(xué)院教授，博士生導師;李凌杰，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

國企改革