國資國企改革千頭萬(wàn)緒，找準改革核心，方能有的放矢。授權經(jīng)營(yíng)體制是兩類(lèi)公司試點(diǎn)改革的核心：因為有授權，法人治理與總部能力建設都需要同步提升;因為有授權，職業(yè)經(jīng)理人才能大展拳腳，薪酬分配與長(cháng)期激勵才能協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

找方向，明確授權板塊

2019年4月，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制方案》，提出“一企一策”有側重、分先后地向符合條件的企業(yè)開(kāi)展授權放權。授權放權內容主要包括但不限于：戰略規劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務(wù)事項管理。

作細則，形成授權清單

2019年6月，國資委發(fā)布放權授權清單(2019年版)，重點(diǎn)選取了五大類(lèi)、35項放權授權事項，包括：規劃投資與主業(yè)管理(8項);產(chǎn)權管理(12項);選人用人(2項);企業(yè)薪酬與激勵(10項);重大財務(wù)事項管理(3項)。

勤學(xué)習，落實(shí)因地制宜

2019年至2020年期間，多省市國資委制定了地方授放權清單。各個(gè)省市的授放權清單與國務(wù)院國資委的授放權清單既一脈相承，又別具新意。本文以安徽省授權清單為基礎，與深圳、廣東、廣州、浙江等地授權清單進(jìn)行深入的對比分析，融合其授權清單中鮮明的創(chuàng )新特色，方能掌握完整的點(diǎn)與合適的度。

一、強戰略、強主業(yè)，抓好企業(yè)發(fā)展新方向

(一)“激進(jìn)”與“謹慎”的對壘

戰略規劃、主業(yè)管理以及非主業(yè)開(kāi)拓，是企業(yè)中長(cháng)期發(fā)展的“必考題”。國務(wù)院國資委在非主業(yè)投資方面劃定了“5%-15%”的新業(yè)務(wù)開(kāi)拓比例。在參考國家比例的基礎上，有的省市風(fēng)格激進(jìn)，如廣東對于投資公司的非主業(yè)投資比例采取了15%的比例上限，對于運營(yíng)公司甚至不設非主業(yè)投資比例，“上限上移”，突破較大。有的省市相對謹慎，如安徽省，在國家劃定的最低限比5%之下，“下限下移”，設定了“2%-5%”的更低比例。

(二)“激進(jìn)”與“謹慎”的選擇

謹慎與激進(jìn)并非孰好孰壞的對立性概念，而是結合企業(yè)實(shí)際需求的選擇性概念。在設置相關(guān)授權條款的具體額度時(shí)，首先要思考試點(diǎn)企業(yè)的主業(yè)是什么，以及其是否具有頻繁開(kāi)拓主業(yè)的實(shí)際需求。如果非主業(yè)開(kāi)拓是高頻次事件，便需要搭配較高比例的非主業(yè)開(kāi)拓權限;如果非主業(yè)開(kāi)拓是偶發(fā)事件，那么只需搭配較低比例的非主業(yè)開(kāi)拓權限。

舉例而言，如果在一家“金融”類(lèi)國企開(kāi)展運營(yíng)公司試點(diǎn)，在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行頻繁的資本運作將是該國企的主要工作，逐項報批顯然不符合運營(yíng)公司的市場(chǎng)化管理要求。因此，授予其較大比例的非主業(yè)開(kāi)拓權限或者不設非主業(yè)開(kāi)拓比例，都是必要的。

再以產(chǎn)投集團為例，如果產(chǎn)投集團被定義為以“戰略新興產(chǎn)業(yè)投資”為主業(yè)的投資公司，并在一定期限內不會(huì )跳出“集終生智”“芯屏汽合”等戰新產(chǎn)業(yè)這個(gè)范疇，則意味著(zhù)產(chǎn)投集團本身的主業(yè)范圍已經(jīng)非常廣闊，在此基礎上的新業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)必然是偶發(fā)的、謹慎的。因此，對于戰略規劃和主業(yè)管理、非主業(yè)開(kāi)發(fā)方面授權或許并非必選項，可以設定相對較低的開(kāi)拓比

二、做計劃、做調整，應對投資決策新變革

(一)“額度”與“計劃”的對弈

五個(gè)省市關(guān)于投資業(yè)務(wù)的授權，包含了“額度授權”“計劃授權”“清單授權”三種逐漸開(kāi)放的授權思路。

從授權力度方面來(lái)說(shuō)，浙江、安徽<廣州<深圳<廣東。雖然相對而言浙江和安徽的授權力度最小，但是其采取的“投資計劃決定權”已經(jīng)遠遠超過(guò)一般的“額度授權”或“比例授權”。

采用“計劃授權”的省市中，廣州市進(jìn)一步明確了“投資計劃制定權——投資計劃內部調整權——投資計劃外部調整權”這一逐層深入的授權內容。深圳走在最前方，從計劃制定到計劃調整，都是完全授予，未對調整權做出任何方面的限制。

廣東的授權力度之所以最大，是因為只要是“負面清單”之外的項目都能自主決策，不用受制于“投資計劃”，也不用設置調整權的比例。相比之下，其他省市雖然沒(méi)有在投資事項中提及負面清單，但是實(shí)際操作中，負面清單仍是投資約束的“隱形之手”。

(二)“額度”與“計劃”的抉擇

對于傳統國有企業(yè)而言，投資業(yè)務(wù)是偶發(fā)事項，是重大事項。但對于以投資為主業(yè)的國有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其在日常的經(jīng)營(yíng)管理中會(huì )產(chǎn)生大量的投資決策事項，這種“投資”業(yè)務(wù)本身，是常發(fā)的，是一般事項。投資類(lèi)國企在轉變監管方式，壓縮決策鏈條，提升決策效率方面有迫切需求。轉變監管方式，從審批單個(gè)的項目到審批投資計劃，從正面清單轉向負面清單，管投資方向、管投資效益，放開(kāi)投資決策權，大幅度提升投資類(lèi)企業(yè)的投資決策效率，才符合市場(chǎng)競爭規律。

“整體授權”是主流趨勢，五省市不約而同地采取了相對寬泛的“整體授權”模式，舍棄了相對保守的“額度授權”。對于產(chǎn)投集團而言，采取“負面清單”+“投資計劃”的方式設置投資授權條款較為合理。投資計劃內、負面清單外的投資業(yè)務(wù)無(wú)需報市國資委審批，既可以滿(mǎn)足對投資業(yè)務(wù)的安全監管，亦能有效提升決策效率。

需要強調的是，若試點(diǎn)企業(yè)的受權能力建設尚不充分，或者地方國資委對于授權放權的態(tài)度較為謹慎，那么“額度授權”也不失為一個(gè)良好的替代選擇。此外，兩類(lèi)公司對子公司進(jìn)行分類(lèi)授權也可能會(huì )涉及到“額度授權”。

三、促整合、促交易，關(guān)注產(chǎn)權變動(dòng)新趨勢

(一)“內部”與“外部”的對話(huà)

產(chǎn)權管理這一板塊的內容是復雜的。首先，國有產(chǎn)權的表現形式是多樣的，可以是全資子公司的控股股權，也可以是參股子公司的參股股權，可以是固定資產(chǎn)，也可以是無(wú)形資產(chǎn);其次，交易的方式是多樣的，無(wú)償劃轉、協(xié)議轉讓、產(chǎn)權置換、協(xié)議增資、公開(kāi)交易等;最后，國有產(chǎn)權的主體可能是上市公司，也可能是非上市公司。多種情形的排列組合，造成了產(chǎn)權管理的復雜現狀。

除了全面放開(kāi)混改、股權多元化改革這一條款之外，國資委放開(kāi)監管，授權企業(yè)自主決策的產(chǎn)權交易事項有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：或具有“極端的外部性”，或具有“絕對的內部性”。

1、“極端的外部性”是指遵循公開(kāi)市場(chǎng)(資本市場(chǎng)、公共資源交易中心)交易規則的產(chǎn)權交易事項全部授權放權，因為有公開(kāi)市場(chǎng)交易規則的把關(guān)，交易本身公開(kāi)透明，對于國資監管形成了較強的替代作用。例如，未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過(guò)證券交易系統增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項從國務(wù)院國資委到地方國資委幾乎皆授予了兩類(lèi)公司。

2、“絕對的內部性”是指全面授權在集團內部進(jìn)行的產(chǎn)權交易，浙江則進(jìn)一步將授權范圍擴大到國資體系內的產(chǎn)權交易。例如安徽、深圳、廣州三省市都將“按照國有產(chǎn)權管理規定審批國有資本投資、運營(yíng)公司之間的非上市企業(yè)產(chǎn)權無(wú)償劃轉、非公開(kāi)協(xié)議轉讓、非公開(kāi)協(xié)議增資、產(chǎn)權置換等事項”等權限授予了兩類(lèi)公司。國資內部產(chǎn)權主體的變更，在本質(zhì)上不會(huì )改變國資總體資產(chǎn)價(jià)值。

這也從側面體現了國資監管的重點(diǎn)應該是“公私交流”過(guò)程中產(chǎn)生的流失風(fēng)險，除此之外的產(chǎn)權交易應予以充分授放權。

(二)“內部”與“外部”的補充

具備極端外部性以及絕對內部性的產(chǎn)權交易事項在本質(zhì)上屬于安全事項，具備向下授權的可行性與合理性。這兩者之間不是相互對立的取舍關(guān)系，可以并存并取。除了圍繞交易行為本身進(jìn)行充分授權放權，深圳與廣州創(chuàng )新角度，以監管方式的轉變促進(jìn)監管效率的提升，值得我們借鑒。

一是深圳關(guān)于創(chuàng )業(yè)投資股權免于產(chǎn)權登記的設計。國有創(chuàng )投企業(yè)的股權納入產(chǎn)權登記的范圍，意味著(zhù)相應的資本運作需要接受“嚴苛”的產(chǎn)權交易管理規定的束縛，與對投資的授權放權無(wú)法達到協(xié)同一致的效果。深圳市國資委授權試點(diǎn)企業(yè)審核所屬子公司的產(chǎn)權登記信息，且明確國有創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)所持創(chuàng )業(yè)企業(yè)股權不納入企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記范圍。

二是廣州關(guān)于備案權限下放的授權。由于授權工作暫時(shí)未與國有企業(yè)產(chǎn)權交易管理辦法等配套制度有效銜接，現階段出現決策權允許下放，備案權不允許下放的“割裂”現象。例如，《合肥市屬企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理辦法》第22條明確規定，重點(diǎn)監管企業(yè)應當嚴格按照有關(guān)規定做好資產(chǎn)評估備案管理工作，備案管理權限不得下放，導致子公司大量小額資產(chǎn)租賃項目也需要頻繁到集團備案。廣州授權試點(diǎn)企業(yè)將其根據國資監管法律法規文件享有的部分審批、備案權限下放至其部分全資、控股子企業(yè)，并做好監督工作。這一特色授權是建立在國企管理實(shí)操需求基礎之上，值得學(xué)習。

四、重用人、重激勵，創(chuàng )建薪酬分配新體系

(一)“業(yè)績(jì)”與“回報”的對標

職業(yè)經(jīng)理人、工資總額、薪酬考核、中長(cháng)期激勵是具有聯(lián)動(dòng)效應的幾方面內容。從規范的全面性來(lái)說(shuō)，安徽與廣州最為詳實(shí)，授權包含了“工資總額預算備案——工資總額靈活管理——工資總額突破——職業(yè)經(jīng)理人選聘、薪酬、考核——長(cháng)期激勵——周期性行業(yè)工資總額安排機制——上市公司激勵計劃”。

對比其他授權規定來(lái)看，這一板塊的用語(yǔ)較為謹慎。其他板塊多用“授權”“審批”“決定”這樣的肯定表述，而本板塊原文多使用“支持”“探索”這樣的動(dòng)詞，如“探索更加靈活高效的工資總額管理方式”，具有一定的模糊性與不確定性。

(二)“業(yè)績(jì)”與“回報”的聯(lián)動(dòng)

授權清單圍繞“職業(yè)經(jīng)理人”這個(gè)關(guān)鍵詞勾畫(huà)了全新的選人用人、薪酬考核、中長(cháng)期激勵機制，即用市場(chǎng)的方式去選擇最合適的管理人才，用市場(chǎng)的方式增強管理激勵，用市場(chǎng)的眼光去評價(jià)管理業(yè)績(jì)，實(shí)現“薪酬業(yè)績(jì)雙對標”，致力于全面激活國有企業(yè)“三項制度”改革活力。這一板塊的授權條款是全有或全無(wú)的“一體”關(guān)系，必須整體授權，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的選擇性授權難以真正實(shí)現改革成效。

五、管資本、管預算，掌握財務(wù)管理新節奏

(一)“標準”與“工具”的對景

各省市關(guān)于重大財務(wù)事項的授權條款設置大致相同，主要包括債務(wù)融資、會(huì )計準則、擔保三方面重點(diǎn)條款。主要區別在于使用工具的范圍不盡相同，以及前置的修飾定語(yǔ)不同導致的授權范圍不同。

廣東在重大財務(wù)事項方面的授權頗具亮點(diǎn)。一是將全面預算的權限下放到兩類(lèi)公司，其他省市并未做出相應突破。主業(yè)管理、投資計劃以及工資總額與全面預算息息相關(guān)，多方聯(lián)動(dòng)，如果說(shuō)前面幾個(gè)重要方面已經(jīng)實(shí)現了授放權，那么全面預算的授放權可以說(shuō)是順理成章。二是將債務(wù)融資與企業(yè)的資產(chǎn)負債率、全面預算計劃等統籌授權，明確“授權資產(chǎn)負債率低于預警線(xiàn)的省屬企業(yè)董事會(huì )決定納入年度全面預算范圍內的直接債務(wù)融資”，更具有全面性與協(xié)調性。相比之下，其他省市關(guān)于債務(wù)融資的授權規定略顯單薄。

(二)“標準”與“工具”的設定

全面預算權的下放，結合國有企業(yè)信息化建設，將極大提升預算準確性與實(shí)用性，增強預算對子公司的考核管控力度，提升預算在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中的實(shí)操性。對于債務(wù)融資與擔保應該秉持“資產(chǎn)負債率”這一統一標準進(jìn)行管控。在預算范圍內、規定的資產(chǎn)負債率之下的債務(wù)融資行為與擔保行為可以交由企業(yè)自主決定。嚴格的監管，逐項審批的機制安排，將導致較長(cháng)的審核周期，大大降低了企業(yè)資本運作的效率。會(huì )計政策的選擇更多是由事務(wù)所與企業(yè)雙方結合公開(kāi)市場(chǎng)管理規定以及企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)所綜合決定的。這是一個(gè)具有公開(kāi)性、規范性、自主性的選擇，適宜將此權力授予兩類(lèi)公司。

從各地的清單來(lái)看，中國的國資國企改革已經(jīng)走向了“鼓勵授權放權，倡導自主決策”的大方向中。產(chǎn)投集團一方面要精準對標先發(fā)地區的授權經(jīng)驗，博采眾長(cháng);另一方面要從企業(yè)自身的需求出發(fā)，綜合考量各子公司的經(jīng)營(yíng)需求，充分結合各職能部門(mén)的管理需求，聽(tīng)取學(xué)習市國資委對于改革力度的整體協(xié)調把控。通過(guò)“精益求精”的“產(chǎn)投清單”全方位傳遞并詮釋集團對于兩類(lèi)公司試點(diǎn)的深度理解與積極認知，將“產(chǎn)投清單”鍛造成為啟動(dòng)兩類(lèi)公司改革的敲門(mén)磚與試金石。

來(lái)源:國有資產(chǎn)企業(yè)管理

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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