健全以“管資本”為主的國資監管體制，是保駕護航新一輪國企改革深化的重要舉措。

新一輪國企改革深化提升行動(dòng)突出國企改革要圍繞“國之所需、服務(wù)國家戰略”，要著(zhù)力提高央國企核心競爭力和增強核心功能。通過(guò)健全以“管資本”為主的國資監管體制，是保駕護航新一輪國企改革深化的重要舉措�；�于研究院體系化研究與實(shí)操案例分析，本文將從“轉職能—提效率—防風(fēng)險”三大維度，全面回答“管資本”后的國資監管機構“是什么—做什么—怎么管—管什么—管到位—管高效”六大問(wèn)題。

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轉變國資履職思維：回答國資委“是什么+做什么”

(一)是什么：重塑?chē)�資委履職方向

一是明確兩定位三職責。兩定位，準確把握國資委作為國務(wù)院直屬特設機構、國資委黨委作為黨中央工作部門(mén)職能定位，深入推進(jìn)國資監管機構職能轉變，著(zhù)力構建與黨的集中統一領(lǐng)導優(yōu)勢相適應、組織動(dòng)員優(yōu)勢相銜接、集中力量辦大事制度優(yōu)勢相配套的中國特色國有資產(chǎn)監管新模式。三職責，按照“法定職責必須為”要求，全面承擔黨中央、國務(wù)院明確的國有企業(yè)出資人職責，專(zhuān)司國有資產(chǎn)監管職責和負責國有企業(yè)黨的建設職責，切實(shí)做好發(fā)展、改革、監管和黨的建設工作，更好實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。

二是三條路徑重塑履職方向。根據各地國資監管特點(diǎn)，存在三條可選路徑，厘清國資監管機構與國有資本投資運營(yíng)公司之間的職責分工。

路徑一，三重職責優(yōu)化模式。由國資委同時(shí)履行國有企業(yè)出資人、國有資產(chǎn)監管和國有企業(yè)黨的建設職責。該模式適用于絕大多數地區

路徑二，監管重點(diǎn)導向模式。由國資委履行國有資產(chǎn)監管和國有企業(yè)黨的建設職責，授權國有資本投資運營(yíng)公司履行國有企業(yè)出資人職責。該模式適用于國資體量偏小偏弱、需要通過(guò)改革倒逼國資國企轉型發(fā)展的地區。

路徑三，企業(yè)治理導向模式。授權國有資本投資運營(yíng)公司同時(shí)履行國有企業(yè)出資人、國有資產(chǎn)監管和國有企業(yè)黨的建設三項職責。該模式適用于運作范圍有限，有條件將出資人職責、國資監管職責上移至上級國資監管部門(mén)的園區國資體系。

(二)做什么：厘清國資委履職重點(diǎn)

一是履行國有企業(yè)出資人職責�；�于直接出資關(guān)系，聚焦資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者三大方向，履行出資人職責。具體而言，資產(chǎn)收益職責包含組織國有企業(yè)利潤上繳、審核資本金變動(dòng)等;參與重大決策職責包含對所監管企業(yè)經(jīng)營(yíng)方針、投資計劃、預算決算、債券股權、改革重組等的審批和監管等;選擇管理者職責包含對國有企業(yè)領(lǐng)導班子的任免和董事隊伍的選派等。

二是專(zhuān)司國有資產(chǎn)監管職責�；�于國家統一所有權職責，聚焦國資所有權監管與公共服務(wù)配合監管兩大維度，履行國資監管職責。具體而言，包括政策制定，如起草制定監管制度、參與制定預算制度、建立和完善考核分配制度等;基礎管理，如承擔企業(yè)國有資產(chǎn)統計分析工作、承擔所監管企業(yè)產(chǎn)權管理工作、統計與稽核所監管企業(yè)資產(chǎn)保值增值情況等;社會(huì )責任，鄉村振興和援疆援藏援青工作;能源節約和生態(tài)環(huán)境保護工作、指導推動(dòng)所監管企業(yè)碳達峰碳中和等工作。

三是負責國有企業(yè)黨的建設職責�；�于國資委黨委國有企業(yè)組織關(guān)系，聚焦黨建工作、宣傳工作和巡視工作三大方向，履行黨的建設職責。主要包括通過(guò)積極推進(jìn)所監管企業(yè)黨的建設，確保所監管企業(yè)黨組織按照黨章等規定發(fā)揮重要作用;宣傳工作方面，主要包括指導所監管企業(yè)新聞輿論工作、思想政治工作等;巡視工作方面，主要包括按照管理權限，組織開(kāi)展巡視監督工作，指導所監管企業(yè)開(kāi)展巡視巡察工作等。

提升國資監管效率：回答國資委“怎么管+管什么”

(一)怎么管：搭設國資委監管架構

一是優(yōu)化國資布局結構，形成國資委+投資公司、運營(yíng)公司和產(chǎn)業(yè)集團整體架構，持續推進(jìn)整合重組與優(yōu)化配置，打造彰顯戰略核心功能與具備市場(chǎng)競爭力的央國企集團公司。通過(guò)夯實(shí)“三類(lèi)公司”功能定位，不斷完善國資委統籌監管，國有資本運營(yíng)公司、國有資本投資公司和產(chǎn)業(yè)集團分工配合的運營(yíng)架構。

推動(dòng)國有資本投資公司以服務(wù)國家戰略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國有資本布局和結構優(yōu)化要求，培育核心競爭力和創(chuàng )新能力。在鋼鐵、冶金、航天等特定領(lǐng)域，可借鑒寶武模式，通過(guò)戰略性重組，推動(dòng)央企與地方資源整合，實(shí)現集約化發(fā)展，打造代表國競爭力家參與全球化競爭的核心領(lǐng)軍企業(yè)。

推動(dòng)國有資本運營(yíng)公司以提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報為目標，在戰新產(chǎn)業(yè)投資、基金管理、金融服務(wù)、資本運營(yíng)等領(lǐng)域，按照政府確定的進(jìn)退流轉目標要求，打造善于資本運作的專(zhuān)業(yè)團隊與對接資本市場(chǎng)的手段工具。在母子基金、金融服務(wù)、市值管理等領(lǐng)域，可借鑒國企結構調整基金、軍民融合基金、國有企業(yè)ETF基金等運作經(jīng)驗，強化央地聯(lián)動(dòng)，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)資源、推動(dòng)存量股權流轉變現與戰略新興產(chǎn)業(yè)投資布局，服務(wù)現代化產(chǎn)業(yè)體系的構建與科技創(chuàng )新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集團以持續做強做優(yōu)做大主業(yè)為目標，堅持高質(zhì)量發(fā)展道路，圍繞主業(yè)經(jīng)營(yíng)提升核心競爭力、增強核心功能。強化龍頭產(chǎn)業(yè)集團的戰略引領(lǐng)，深化央地合作、校企合作，加大研發(fā)創(chuàng )新力度，整合地方資源，實(shí)現產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)與科創(chuàng )驅動(dòng)功能。強化重大基礎設施、民生保障類(lèi)企業(yè)集團的托底保障功能，整合要素資源，實(shí)現全國統一大市場(chǎng)的集中資源優(yōu)化配置。著(zhù)力根據產(chǎn)業(yè)集團的主業(yè)特點(diǎn)加快推進(jìn)市場(chǎng)化、國際化建設進(jìn)程，服務(wù)國家戰略、完成重大專(zhuān)項任務(wù)等，實(shí)現實(shí)體經(jīng)營(yíng)穩中向好，為國有資本投資、運營(yíng)提供實(shí)體經(jīng)濟支撐。

二是以“在線(xiàn)化”智慧國資監管平臺為抓手，聚焦“展示層、應用層、數據層”三個(gè)方面，打造“一屏全覽+數表智治+三業(yè)智營(yíng)+數智N景+政企通辦”路徑建設智慧國資監管平臺。順應數字化發(fā)展大勢，把握數字化發(fā)展機遇，以“一屏全覽、監管智治、數智運營(yíng)、政企通辦”為主線(xiàn)，構建“數據匯聚、一網(wǎng)集成，實(shí)時(shí)在線(xiàn)、一鍵調取，全面協(xié)調、數據賦能”的國資國企監管應用平臺，推動(dòng)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式整體煥新，國資監管智能化水平不斷提升。

打造智治監管展示層，著(zhù)力搭建領(lǐng)導駕駛艙。依據國資監管工作需求，建立不同分析主題，運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術(shù)手段，結合最新數據可視化設計理念和方式，通過(guò)數據分析、歸納和融合，打造并構建覆蓋國資監管領(lǐng)域可視化場(chǎng)景，以“一屏總覽、一企一屏、一省一屏、一業(yè)一屏”等展現形式，實(shí)現“一鍵調取”全國國資國企綜合數據和“一屏總覽”全國國資國企運營(yíng)態(tài)勢。

打造智治監管應用層，著(zhù)力搭建智慧監管系統與智慧運營(yíng)系統。智慧監管系統重點(diǎn)聚焦國資委三項職責履職，開(kāi)發(fā)投資管理、產(chǎn)權管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、黨建管理等功能模塊，實(shí)現對國資監管全內容、全覆蓋的矩陣，實(shí)現對處置企業(yè)的實(shí)時(shí)監控。智慧運營(yíng)系統重點(diǎn)聚焦企業(yè)主業(yè)范圍內的場(chǎng)景應用，開(kāi)發(fā)智慧工廠(chǎng)、智慧裝備、智慧園區、智慧城市等“數智N景”，提升作業(yè)水平與發(fā)展能級，提升主業(yè)核心競爭力。

打造智治監管數據層，著(zhù)力推動(dòng)政資、政企數據打通，實(shí)現全域信息的共享共用。以國資國企混合云、國資國企專(zhuān)網(wǎng)和國資國企大數據中心為基礎，獲取區域大數據的統一運營(yíng)權授權，開(kāi)展數據資源資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)，建立數據資產(chǎn)清單，及時(shí)做好數據資產(chǎn)清單的審核、歸類(lèi)、匯總及標準化工作，提升數據質(zhì)量和規范性，豐富數據產(chǎn)品種類(lèi)，促進(jìn)數據跨部門(mén)、跨企業(yè)的共享化與資源化利用。深度挖掘國資國企數據資源價(jià)值，提升數據生產(chǎn)供應能力與釋放數據資源要素價(jià)值，用數據管理、用數據決策、用數據考核。

(二)管什么：開(kāi)展國資委授權放權

一是根據權利來(lái)源，明確授權事項與放權事項范圍，授權不授責，放權不放任。根據監管事項所屬具體職責，明確權利來(lái)源，厘清授權事項和放權事項。授權事項是指來(lái)源于出資人職責事項，由國資委在履行出資人職責時(shí)授予國有企業(yè)董事會(huì )，仍然屬于出資人權利事項，權力轉移但責任沒(méi)有轉移。放權事項是指來(lái)源于國資監管職責的事項，是由企業(yè)依法自主決策的或延伸到子企業(yè)的事項，由國資委下放或取消權利，權力轉移同時(shí)責任轉移。

二是根據三類(lèi)公司定位，明確授權重點(diǎn)與內容，實(shí)行共性相統一、個(gè)性差異化的授權放權體系。國資委授放權的具體內容可分為共性授放權的基本事項和個(gè)性授放權的差異化事項兩類(lèi)。

共性授放權內容包括投資決策流程、交易進(jìn)場(chǎng)規范等體制問(wèn)題相關(guān)事項，三項制度改革等機制共性問(wèn)題相關(guān)事項。

個(gè)性授放權根據投資公司、運營(yíng)公司和產(chǎn)業(yè)集團的類(lèi)別屬性，實(shí)施差異化的授權放權體系。對國有資本運營(yíng)公司授放權關(guān)鍵事項包括對本部及實(shí)際持股企業(yè)在主業(yè)管理、投資管理、產(chǎn)權管理、財務(wù)管理、選人用人和薪酬激勵等方面的授放權，以及對名義持股企業(yè)在公司治理、分紅收益、重大事項決策等方面的授放權。對國有資本投資公司授放權的關(guān)鍵事項包括，董事會(huì )確定1—2個(gè)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)國資委備案后在投資管理上視同主業(yè)對待;董事會(huì )自主決定五年發(fā)展規劃;董事會(huì )市場(chǎng)化選聘經(jīng)理層;審核公司下屬非上市公司中長(cháng)期激勵計劃等。對產(chǎn)業(yè)集團授放權的關(guān)鍵事項包括，董事會(huì )決定開(kāi)展五年發(fā)展規劃;董事會(huì )按照企業(yè)發(fā)展戰略和規劃決策適度開(kāi)展與主業(yè)緊密相關(guān)的商業(yè)模式創(chuàng )新業(yè)務(wù)，國資委對其視同主業(yè);董事會(huì )在5%-15%的比例范圍內提出年度非主業(yè)投資比例限額，報國資委同意后實(shí)施等。

防范國資運營(yíng)風(fēng)險：回答國資委“管到位+管高效”

(一)管到位：構建國資委閉環(huán)體系

一是以分類(lèi)為基礎，進(jìn)一步優(yōu)化分類(lèi)方式與分類(lèi)管理，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化監管。堅持管好與放活相結合，以提升國有企業(yè)核心競爭力、增強國有企業(yè)核心功能為目標，分類(lèi)推進(jìn)改革、分類(lèi)促進(jìn)發(fā)展、分類(lèi)實(shí)施監管、分類(lèi)定責考核。

分類(lèi)推進(jìn)改革發(fā)展，根據國有企業(yè)分類(lèi)施策歷史沿革，結合深化國有企業(yè)分類(lèi)施策現實(shí)需求，調整國有企業(yè)類(lèi)別，突出國有資本投資、運營(yíng)公司類(lèi)別�；�于中央企業(yè)和地方國企存在的社會(huì )責任差異，在中央企業(yè)層面，保留商業(yè)一類(lèi)、商業(yè)二類(lèi)和公益類(lèi)企業(yè)，在具體施策層面突出投資運營(yíng)類(lèi)企業(yè)。在地方國有企業(yè)層面，根據各地國有企業(yè)實(shí)際情況，單列投資運營(yíng)類(lèi)企業(yè)，突出產(chǎn)業(yè)集團等產(chǎn)業(yè)鏈鏈主企業(yè)，突出經(jīng)營(yíng)對象為人才、園區等要素的平臺類(lèi)企業(yè)。

分類(lèi)推進(jìn)考核激勵，根據國資央企分類(lèi)調整，發(fā)揮分類(lèi)考核激勵的指揮棒作用。注重產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和要素賦能類(lèi)企業(yè)考核制度改革，要以不斷加強資源配置優(yōu)化為施策導向，制定符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律的、功能與市場(chǎng)雙平衡型的考核指標，強化長(cháng)周期考核。對投資運營(yíng)類(lèi)企業(yè)，宜構建與市場(chǎng)掛鉤的考核、激勵制度，以企業(yè)核心競爭力的提高，引導該類(lèi)國有企業(yè)面向全部本級國有資本開(kāi)展投資運營(yíng)。

二是以全域監管為基礎，構建“直接監管+委托監管+指導監管+受托監管”國資管理體系，推進(jìn)體系化監管。按照“一張清單、一份協(xié)議、一個(gè)指引和一套模板”思路，推進(jìn)不同屬性國有資本全覆蓋監管。

制定直接監管企業(yè)管理事項正面清單，厘清國資委與出資企業(yè)界面關(guān)系。直接監管企業(yè)涵蓋由本級政府授權國資委直接履行出資人和管理人職責的企業(yè)，由國資委作為監督主體，以《中華人民共和國公司法》為主體，實(shí)施“公司章程、契約考核、收益收繳、風(fēng)險控制、信息化和社會(huì )協(xié)同”等管理。

制定委托監管企業(yè)國資委托監管協(xié)議，厘清國資委與委托機構界面關(guān)系。委托監管企業(yè)涵蓋由本級政府授權國資委履行出資人職責，但委托其他行業(yè)部門(mén)履職管理人職責的企業(yè)，由行業(yè)主管部門(mén)作為監督主體，實(shí)行國資統一授權、監管統一規則、經(jīng)營(yíng)統一評價(jià)、增量改革通盤(pán)考慮。

制定指導監管?chē)�資國企工作指引，厘清上級機構對下級機構的指導重點(diǎn)。指導監管對象涵蓋區域內下級政府授權履行出資人職責的機構，下級國資委為監督主體，構建監管統一規則、經(jīng)營(yíng)統一評價(jià)、資源功能優(yōu)勢互補的新格局。

制定受托監管企業(yè)三會(huì )議案模板，厘清內部各治理主體權責界面。受托監管企業(yè)涵蓋區域內以各種主體成立的集體企業(yè)，由集體資產(chǎn)管理辦公室為監督主體，通過(guò)對經(jīng)濟聯(lián)合社、理事會(huì )與經(jīng)營(yíng)層等治理主體權責的梳理，構建“各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡”的集體企業(yè)治理機制。

三是以“一章兩制”為基礎，健全“事前、事中、事后”的國資閉環(huán)監管體系，推進(jìn)法治化監管。以全面預算管理、公司治理為重點(diǎn)，以契約考核與審計稽查為抓手，構建國資監督管理工作閉環(huán)。

事前，以公司章程為基礎，以現代企業(yè)治理制度和國資基礎監管制度為兩翼，推進(jìn)國資國企規范化運作。以公司章程為載體，嵌入國企改革三年行動(dòng)重點(diǎn)成果內容，作為國資委與企業(yè)集團界面關(guān)系界定的基礎。以現代企業(yè)治理制度為左翼，通過(guò)規范股東會(huì )、黨委會(huì )、董事會(huì )、經(jīng)營(yíng)層等規則指引，明確各治理主體權責界面;以國資基礎監管制度，通過(guò)規范規劃類(lèi)、重組類(lèi)、改革類(lèi)、主業(yè)類(lèi)、投資類(lèi)、財務(wù)類(lèi)、產(chǎn)權類(lèi)、資產(chǎn)類(lèi)、監管類(lèi)、法制類(lèi)、風(fēng)控類(lèi)、追責類(lèi)等國資監管制度，推動(dòng)企業(yè)規范行權。

事中，以全面預算管理和公司治理為核心，通過(guò)開(kāi)展全面預算管理和委派產(chǎn)權代表方式，深度了解企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理，把控企業(yè)風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節。以全面預算管理為重點(diǎn)，納入投資、人力、資本等事項，掌握企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)態(tài)勢。以產(chǎn)權代表為抓手，通過(guò)委派其參與企業(yè)投資、融資、項目等重大事項預案制定與決策執行等，全生命周期參與企業(yè)決策經(jīng)營(yíng)與掌握企業(yè)運作態(tài)勢，高效維護出資人的合法權益。

事后，以契約考核和審計稽查為抓手，通過(guò)契約考核剛性?xún)冬F企業(yè)經(jīng)營(yíng)成效，通過(guò)審計稽查嚴肅處理企業(yè)運作問(wèn)題。推行任期制契約化管理，簽訂任期協(xié)議、實(shí)施契約考核，構建國有企業(yè)新型經(jīng)營(yíng)責任制。開(kāi)展專(zhuān)項審計與全面稽查，及時(shí)發(fā)現企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理違規情況，開(kāi)展科學(xué)追責。

(二)管高效：推進(jìn)國資委協(xié)同監管

一是聚焦企業(yè)層面。構建黨委領(lǐng)導、紀委統籌，涵蓋各治理力量與部門(mén)力量的內部“大監督”體系。內部治理力量包括黨委成員、董事、監事、產(chǎn)權代表等，內部部門(mén)力量包括財務(wù)部門(mén)、審計部門(mén)、風(fēng)控部門(mén)、巡查部門(mén)等。通過(guò)聯(lián)合會(huì )議方式統籌安排，各部門(mén)根據分工，聚焦招投標、投融資、購銷(xiāo)、大額資金使用及改革改制等重點(diǎn)領(lǐng)域，根據自身職能分工，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，尋找企業(yè)風(fēng)險點(diǎn)。發(fā)揮各自專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，針對問(wèn)題提出整改措施，共同推進(jìn)整改有效落實(shí)，綜合運用組織處理、扣減薪酬、黨紀政務(wù)處分和追究刑事責任等手段加大責任追究力度，化解企業(yè)風(fēng)險點(diǎn)。

二是聚焦國資委層面。以“綜合監督、業(yè)務(wù)監督、責任追究”的“三位一體”監督機制為基礎，構建委內“大監督”體系。綜合監督是狹義的監督，是相對獨立的監督系統;業(yè)務(wù)監督是業(yè)務(wù)管理配套，也是綜合監督的擴展;責任追究是監督成果的重要運用方式。監督的落實(shí)有賴(lài)于專(zhuān)業(yè)能力、制度建設和信息運用三大要素。專(zhuān)業(yè)能力方面，根據委內不同監督主體和方式獨特能力特點(diǎn)，促進(jìn)能力優(yōu)勢互補，發(fā)揮各自作用，實(shí)現能力聚合。制度建設方面，形成系列有利促進(jìn)多位監督主體和方式高效協(xié)同的制度安排，推進(jìn)委內監督力量高效協(xié)同。信息運用方面，建立信息共享平臺，明確信息共享范圍、內容、方式等，提升數據集成和分析能力，為高效調動(dòng)監督資源和開(kāi)展更加精準的監督工作提供數據信息支持。

三是聚焦部門(mén)層面。由國資委主動(dòng)聯(lián)合紀檢監察、審計與組織部門(mén)，形成內外協(xié)同監督機制，構建外部協(xié)同監督體系。一方面，主動(dòng)聯(lián)合審計巡視巡查部門(mén)，將審計、巡視巡查報告反映問(wèn)題納入整改監督閉環(huán)管理，強化問(wèn)題整改結果運用。另一方面，主動(dòng)聯(lián)合組織部門(mén)、紀檢監察部門(mén)，將企業(yè)監督發(fā)現問(wèn)題移交紀檢和組織部門(mén)，強化追責與綜合考核結果應用。

來(lái)源:《上海國資》雜志

作者:李郡

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“管資本”國資監管體系