國有資本投資、運營(yíng)公司在構建以管資本為主的國資監管體制，優(yōu)化調整國有資本布局結構方面發(fā)揮了積極的作用。國有資本投資、運營(yíng)公司已成為國有企業(yè)發(fā)展中業(yè)績(jì)提升最快的部分，在做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)中發(fā)揮著(zhù)重要作用。經(jīng)過(guò)十年的改革試點(diǎn)，國有資本投資、運營(yíng)公司的改革已經(jīng)取得顯著(zhù)的成效，形成了一些可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

黨的十八屆三中全會(huì )《決定》提出改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司以來(lái)，作為國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革政策設計的重要載體，國有資本投資、運營(yíng)公司在構建以管資本為主的國資監管體制，優(yōu)化調整國有資本布局結構方面發(fā)揮了積極的作用。國有資本投資、運營(yíng)公司已成為國有企業(yè)發(fā)展中業(yè)績(jì)提升最快的部分，在做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)中發(fā)揮著(zhù)重要作用。經(jīng)過(guò)十年的改革試點(diǎn)，國有資本投資、運營(yíng)公司的改革已經(jīng)取得顯著(zhù)的成效，形成了一些可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

兩類(lèi)公司試點(diǎn)仍未解決的問(wèn)題

2023年以來(lái)，浙江省國有資本運營(yíng)公司先后對上海國投、廣東恒健、深圳資本、深投控、重慶渝富等10家國內先進(jìn)兩類(lèi)公司進(jìn)行了外部調研。調研結果顯示，兩類(lèi)公司的功能定位均較為明確和具體，且表現出投資與運營(yíng)深度融合的發(fā)展趨勢。兩類(lèi)公司目前的發(fā)展表現出業(yè)務(wù)布局較為全面、政府支持力度較大、市場(chǎng)機制靈活多樣等特點(diǎn)。

從業(yè)務(wù)布局看，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、股權管理、戰略投資是當前國內國有資本投資、運營(yíng)公司普遍從事的主要業(yè)務(wù)板塊。投資是所有調研企業(yè)的核心業(yè)務(wù)板塊之一，各家企業(yè)在基金集群、產(chǎn)業(yè)項目、科創(chuàng )業(yè)務(wù)等多個(gè)方面著(zhù)重發(fā)力，以更好服務(wù)當地政府重大戰略部署。

除投資業(yè)務(wù)以外，調研企業(yè)在資本運作業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域也有較多布局，主要抓手包括發(fā)展資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)、打造上市公司集群、投資運營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區和科創(chuàng )園區等。但試點(diǎn)過(guò)程中暴露出的問(wèn)題同樣不容忽視，對比國家頂層設計層面對于兩類(lèi)公司功能定位的預期目標要求，國有資本投資、運營(yíng)公司的運營(yíng)模式仍未成熟定型。結合中央企業(yè)和地方國企的改革試點(diǎn)過(guò)程與經(jīng)驗，以下幾方面問(wèn)題尤其需要關(guān)注。

(一)功能定位不準與作用發(fā)揮不充分。從各地改革試點(diǎn)來(lái)看，一些地方國有資本投資、運營(yíng)公司功能轉向和作用發(fā)揮尚不到位，與國有資本投資、運營(yíng)公司應然的功能要求和政策要求存在差距，主要表現在幾個(gè)方面：

一是國有資本投資、運營(yíng)公司定位不清不準。按照知本咨詢(xún)不完全統計，80%以上的省級國有資本投資公司，都是由不同行業(yè)內或者跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集團改組而來(lái)，而現有企業(yè)集團很多仍是生產(chǎn)與管理控制為主的產(chǎn)業(yè)公司，對實(shí)體產(chǎn)業(yè)的管理多是采用直接管理的方式，集團層面往往設有多個(gè)負責運營(yíng)產(chǎn)業(yè)的職能部門(mén)。在這樣的組織體制下，投資功能很難發(fā)育出來(lái)。如果要改組成為投資公司，其總部的功能定位需要大轉型，其總部必須放棄對產(chǎn)業(yè)的具體運營(yíng)，加快形成強大的投資功能。

二是難以有效把握和平衡好宏觀(guān)與微觀(guān)、基礎功能與衍生功能的關(guān)系。部分地方國有資本投資、運營(yíng)公司對于功能性任務(wù)與市場(chǎng)化效益、“公轉”和“自轉”處理不當，出現過(guò)度偏向某一方面功能，從而引發(fā)對另一方面功能的偏離。

三是目前兩類(lèi)公司的規模實(shí)力還難以滿(mǎn)足功能定位的需要，因而其實(shí)際功能發(fā)揮還未能達到架構設計的預期效果。

(二)業(yè)務(wù)結構相對固化會(huì )限制產(chǎn)業(yè)投資和資本流動(dòng)。設立國有資本投資、運營(yíng)公司的一個(gè)重要目標是要通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資來(lái)實(shí)現企業(yè)業(yè)務(wù)結構的調整優(yōu)化，讓企業(yè)能即時(shí)從產(chǎn)能過(guò)剩、低效的領(lǐng)域退出，把資源更多投向高價(jià)值、有競爭力的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)環(huán)節，以便更好發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司在調整結構、優(yōu)化布局方面的積極作用，而現有集團公司在產(chǎn)業(yè)調整、轉型與資產(chǎn)流動(dòng)方面大多還做不到這一點(diǎn)，實(shí)際中的央企及地方國有企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的擴張后很少有退出。要成為合格的國有資本投資公司必須保持業(yè)務(wù)結構的彈性化，不能把企業(yè)長(cháng)期固化在不盈利或低水平的業(yè)務(wù)上。

(三)資本運營(yíng)能力急需增強。許多地方國有資本投資、運營(yíng)公司由產(chǎn)業(yè)集團公司或國有資產(chǎn)管理公司改組組建而來(lái)，或者通過(guò)劃轉若干國有企業(yè)股權予以組建，因此在資本運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化能力和履行出資人職責的股權管理能力方面普遍存在不足。一些地方國有資本投資、運營(yíng)公司囿于能力的“核心剛性”，由原來(lái)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)或者資產(chǎn)管理能力向市場(chǎng)化的投融資、資本運營(yíng)能力轉化較慢，資本運作、股權管理、基金投資、金融服務(wù)的能力急需增強。制約國有資本運營(yíng)公司能力轉化的因素主要包括構建資本運營(yíng)核心能力所需人才不足、公司金融服務(wù)工具和手段有限、出資企業(yè)的改革遠未到位等。

(四)缺乏進(jìn)行長(cháng)期戰略性投資的內在動(dòng)力和外部激勵。這與國有資本投資公司所要求的戰略性投資和產(chǎn)業(yè)控制目標不一致。受現有國資委以財務(wù)指標為主的考核方式影響，多數國有企業(yè)更傾向于短期業(yè)績(jì)，而不太顧及長(cháng)期投資和戰略性布局，尤其是在經(jīng)營(yíng)壓力較大、利潤考核指標較重的情況下，很多國企甚至會(huì )采取減少研發(fā)投入、優(yōu)先賣(mài)掉好資產(chǎn)等做法以滿(mǎn)足當年業(yè)績(jì)考核要求。而在一些戰略性產(chǎn)業(yè)，往往需要企業(yè)進(jìn)行持續大規模研發(fā)投入，或者進(jìn)行逆周期投資，如在別人都虧損的時(shí)候選準時(shí)機進(jìn)行收購或加大投資，在周期轉好前獲得主導權。而這樣做都可能會(huì )導致企業(yè)當期收入或利潤減少，如果沒(méi)有機制保障，沒(méi)有多少企業(yè)會(huì )選擇這樣做，簡(jiǎn)單翻翻牌也解決不了這個(gè)問(wèn)題。

進(jìn)一步深化國有資本投資運營(yíng)公司改革的建議

《國企改革深化提升行動(dòng)方案(2023-2025)》提出：深化國有資本投資、運營(yíng)公司和產(chǎn)業(yè)集團分類(lèi)改革、分類(lèi)監管。探索改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，是新一輪國資國企改革的一項重要舉措，事關(guān)以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制的形成與完善。從十八屆三中全會(huì )提出改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司的初衷出發(fā)，總結十年來(lái)國有資本投資、運營(yíng)公司的改革經(jīng)驗，可以從三個(gè)層面剖析國有資本投資、運營(yíng)公司對于國企國資改革的意義。宏觀(guān)層面，有利于加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整，向前瞻性、戰略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中高端集中;中觀(guān)層面，以國有資本投資、運營(yíng)公司和國有上市公司作為主體，通過(guò)資本運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)基金、并購重組、上市等方式優(yōu)化資本配置，可進(jìn)一步做強做優(yōu)做大國有資本與國有企業(yè);微觀(guān)層面，有利于完善中國特色現代企業(yè)制度和弘揚企業(yè)家精神，提升優(yōu)化公司治理水平、更好落實(shí)“三能機制”，加快推進(jìn)世界一流企業(yè)建設，有效提升國企核心競爭力、增強國企核心功能。

國務(wù)院國資委黨委書(shū)記、主任張玉卓在《學(xué)習時(shí)報》發(fā)表署名文章指出，持續完善以管資本為主的國資監管體制，適時(shí)組建新的國有資本投資、運營(yíng)公司。因此，預計國有資本投資、運營(yíng)公司的數量還會(huì )有所擴容。未來(lái)要以國有資本投資、運營(yíng)公司架構設計的預期目標為準繩，進(jìn)一步深化、擴展國有資本投資、運營(yíng)公司的改革實(shí)踐，有效發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司架構功能對整個(gè)國企改革的促進(jìn)作用。

(一)更好發(fā)揮調整結構與優(yōu)化布局的作用。近年來(lái)，國有資本投資、運營(yíng)公司作為國資國企改革的重要助推器，在優(yōu)化投資體系、加大資本投入，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、化解過(guò)剩產(chǎn)能和轉型升級方面，提升了國有資本的控制力和影響力，并發(fā)揮了重要作用。

未來(lái)的改革與擴容要與國家發(fā)展戰略相統一，與宏觀(guān)經(jīng)濟供給側結構改革相連接，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和趨勢，通過(guò)戰略引領(lǐng)、資源配置、資本運作等，落實(shí)好國家戰略，更好發(fā)揮主力軍與專(zhuān)業(yè)化平臺的突出作用。

有力推動(dòng)國有資本布局優(yōu)化和結構調整。黨的二十大報告在“建設現代化產(chǎn)業(yè)體系”部分提出，“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著(zhù)力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟上，推進(jìn)新型工業(yè)化，加快建設制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國”。目前19家“兩類(lèi)公司”的業(yè)務(wù)主要涵蓋房地產(chǎn)、電力、貿易、冶金、交通等領(lǐng)域，還進(jìn)入了戰略性新興產(chǎn)業(yè)。

因此，目前已有的和新增“兩類(lèi)公司”主營(yíng)業(yè)務(wù)的成長(cháng)應該有助于支撐六大強國目標的實(shí)現，可以看出在物流、交通、創(chuàng )新基礎設施、信息基礎設施、能源等相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍有較大布局需求。預計自2023年起在主營(yíng)業(yè)務(wù)涉及能源、物流、信息技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)中可能產(chǎn)生新的國有資本投資、運營(yíng)公司。

(二)政府要繼續支持國有資本投資運營(yíng)公司的發(fā)展。未來(lái)各級政府、國資委要采取措施增強國有資本投資運營(yíng)公司的實(shí)力，在資金支持、資產(chǎn)劃轉、資源支持和政策支持四個(gè)方面對兩類(lèi)公司予以支持。

一是繼續提高公司的注冊資本，增加國有資本投資、運營(yíng)試點(diǎn)公司的投資能力與資本運作實(shí)力。如四川發(fā)展(控股)有限責任公司(四川發(fā)展)注冊資本800億元，北京國有資本運營(yíng)管理有限公司(北京國管)注冊資本500億元。深圳市政府向深圳資本注入現金達153億元，向深投控現金注資累計近100億元。

二是劃入企業(yè)或股權。國有資本投資公司大都有原產(chǎn)業(yè)集團改組而來(lái)，但不可能每個(gè)產(chǎn)業(yè)集團都改組為國有資本投資公司。因此，要按照分類(lèi)的要求及產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結構調整的目標，把某些符合條件的產(chǎn)業(yè)集團劃轉到目前的國有資本投資公司中，如北京市委市政府給北京國管劃入北京能源集團有限責任公司、首鋼集團有限公司、北京汽車(chē)集團有限公司等14家企業(yè);上海國盛持有光明集團、東方國際集團、臨港集團等市屬企業(yè)集團的部分股權，參股隧道股份、交運股份、上海醫藥、上海電氣、上實(shí)發(fā)展等十幾家國資上市公司股權，持有海通證券、申萬(wàn)宏源證券、上海農商銀行、華安基金、浦銀安盛基金等金融機構股權;廣東恒健持有中國南方電網(wǎng)有限責任公司、中國廣核集團有限公司、中航通用飛機有限責任公司等央企股權，擁有全資及控股企業(yè)30多家。

(三)兩類(lèi)公司加強自身能力建設完善運營(yíng)模式。對于國有資本投資、運營(yíng)公司而言，要承接好國資監管機構的放權，就應當按照定位設計的要求，加強自身能力建設，不斷完善運營(yíng)模式。

首先要加強自身能力建設，一是類(lèi)比與國資監管機構的關(guān)系，明確界定兩類(lèi)公司和企業(yè)之間的關(guān)系，給企業(yè)更多的自主權。二是進(jìn)一步完善法人治理結構，建立現代企業(yè)制度。實(shí)行真正的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。如滬改方案提出，積極開(kāi)展國有企業(yè)員工持股;在完善國有創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)市場(chǎng)化跟投機制前提下，允許采用估值報告，實(shí)行事后備案制度;深化國有企業(yè)領(lǐng)導人員薪酬制度改革，鼓勵國有控股上市公司實(shí)施股權激勵，放開(kāi)股權激勵收益水平限制。三是要加快轉變總部職能，進(jìn)一步明確總部的功能定位，構建適應新體制要求的集團管控模式與運作模式。四是加強合規機制和內控機制建設，全面加強風(fēng)險控制，健全公司內部管理機制。

其次要完善運營(yíng)模式，一是更多承擔政府投資基金運作職責。政府投資基金起著(zhù)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持科技創(chuàng )新等重要使命，這也恰恰是國有資本運營(yíng)公司重要功能之一。國有資本運營(yíng)公司以基金為抓手，積極運作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，有力服務(wù)政府發(fā)展戰略。因此，許多省(市)重大政府投資基金都交由國資運營(yíng)公司設立組建。如北京國管受托管理北京市政府投資引導基金、城市副中心建設發(fā)展基金、京國瑞國企改革發(fā)展基金等重大基金，出資參與組建北京科技創(chuàng )新基金等，管理基金總規模達2000億元。二是重視現金流動(dòng)性。如《深圳市區域性國資國企綜合改革試驗實(shí)施方案》提出探索建立資本儲備機制，提高國資國企對資本市場(chǎng)的應變能力，保障市場(chǎng)化資本運作資金需求;《上海市開(kāi)展區域性國資國企綜合改革試驗的實(shí)施方案》提出采取股權注入、資本運作、收益投資等運作模式，提高國有資本運作效率和水平，實(shí)現資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)。

最后要不斷提升投資和資本運作的能力與水平，兩類(lèi)公司要依托多層次資本市場(chǎng)，加大上市公司資本市場(chǎng)重大運作的頻率及幅度，通過(guò)國有股權市值管理、上市公司重大資產(chǎn)重組、上市公司產(chǎn)業(yè)鏈并購重組、擬上市公司培育、提供資本市場(chǎng)服務(wù)等方式，做強做優(yōu)做大上市公司，增強上市公司流動(dòng)性，促進(jìn)價(jià)值發(fā)現、估值修復，推動(dòng)上市公司競爭力和市值規模穩步提升，加快落地一批重大資產(chǎn)重組、公募REITs、市值管理、并購投資等資本運作領(lǐng)域標桿案例。積極參與國有企業(yè)引戰混改、產(chǎn)業(yè)整合重組和其他資本運作項目，對國有企業(yè)IPO、并購、定增、戰配等業(yè)務(wù)領(lǐng)域全覆蓋參與，兩類(lèi)公司要打造成為國有企業(yè)資本市場(chǎng)重大運作的主平臺。豐富資本市場(chǎng)運作工具，補足牌照資源短板，綜合利用多種渠道，加快獲取資產(chǎn)管理類(lèi)牌照和市場(chǎng)服務(wù)類(lèi)牌照，為兩類(lèi)公司提升資本運作水平、打造國有資本市場(chǎng)化運作專(zhuān)業(yè)平臺提供資源保障。

(四)區分投資公司和運營(yíng)公司的功能定位與運營(yíng)模式。從當前承擔職能及運營(yíng)情況看，國有資本投資、運營(yíng)公司在投融資及運營(yíng)方式上有所趨同。但從屬性和定位看，兩者的業(yè)務(wù)各有側重，分工較細，未來(lái)要進(jìn)一步明確區分投資公司和運營(yíng)公司的功能定位與運營(yíng)模式。這對于形成定型、成熟的兩類(lèi)公司運營(yíng)模式，充分發(fā)揮其不同功能至關(guān)重要。

從共性看，與在主業(yè)范圍內從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)集團不同，兩類(lèi)公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，作用是促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國有資本投向，提高國有資本配置和運營(yíng)效率。

從差異看，二者的功能定位與運營(yíng)模式各有側重。中共中央、國務(wù)院最新關(guān)于加強和改進(jìn)國有經(jīng)濟管理文件對兩類(lèi)公司的功能定位表明，國有資本投資公司要健全戰略型管控，國有資本運營(yíng)公司要完善財務(wù)型管控。因此，國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主。國有資本運營(yíng)公司主要以提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報為目標。

國有資本運營(yíng)公司同樣肩負調整國有經(jīng)濟結構、優(yōu)化國有資本布局的任務(wù)，但以孵化培育產(chǎn)業(yè)為手段，不以產(chǎn)業(yè)控制為目標，而以財務(wù)性持股為主。國有資本投資公司又可再分兩類(lèi)，一類(lèi)是以產(chǎn)業(yè)整合和發(fā)展為主要目標的產(chǎn)業(yè)型投資公司，如中糧集團，中國寶武集團、中廣核集團等，此類(lèi)公司以做大做強核心產(chǎn)業(yè)，爭當行業(yè)龍頭，積極打造世界一流企業(yè)為主要目標，通過(guò)投資融資和項目建設進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，實(shí)現產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化和配置。

另一類(lèi)則是多元化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)投資公司，主要任務(wù)是實(shí)現產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)培育及資產(chǎn)保值增值目標為主的投資公司，如國投公司、華潤集團、中國通用技術(shù)集團等。此類(lèi)公司的產(chǎn)業(yè)投向相對分散，更多關(guān)注那些關(guān)系國家戰略所需、但還尚未進(jìn)入的關(guān)鍵領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)多元化的國有資本投資公司還應該更加關(guān)注如何實(shí)現不同產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同發(fā)展。例如，華潤集團聚焦大消費、大健康、城市建設與運營(yíng)、能源服務(wù)、科技金融等五大業(yè)務(wù)板塊，通過(guò)并購市場(chǎng)資源、整合現有業(yè)務(wù)，退出非核心業(yè)務(wù)、非優(yōu)勢業(yè)務(wù)、非協(xié)同業(yè)務(wù)，強化業(yè)務(wù)協(xié)同等組合方式，形成業(yè)務(wù)合力，提升產(chǎn)業(yè)控制力。

來(lái)源:現代國企研究

作者:胡遲

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

國企改革