真正的國有資產(chǎn)股東代表應是全國人民代表大會(huì )，全國人民代表大會(huì )應代表國家行使國有財產(chǎn)所有權。應當在全國人大以及地方各級人大設立專(zhuān)門(mén)的國有資產(chǎn)監督委員會(huì )，行使國資委現有的非經(jīng)營(yíng)職能 ]
隨著(zhù)2003年國務(wù)院國資委的成立，企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)現了出資人和監管人分離。但在十年后，包括金融國資、資源性國資、文化類(lèi)國資在內的大量國有資產(chǎn)的管理體制與運作模式并未發(fā)生根本性的轉變。
改革改到今天，國資、
國企改革必須尋求新的突破。
為此，《第一財經(jīng)日報》記者專(zhuān)訪(fǎng)了中國政法大學(xué)教授、研究生院常務(wù)副院長(cháng)李曙光，讓這位曾經(jīng)的《國資法》起草小組成員為讀者分析未來(lái)國資改革的難點(diǎn)。在李曙光看來(lái)，如果做不到出資人和監管人角色分開(kāi)，這可能成為未來(lái)國資改革的最大障礙。
而對于金融國資監管的推進(jìn)，李曙光認為，中國的國有金融企業(yè)對中國良好健康的發(fā)展做出了很大的貢獻，但如果不啟動(dòng)金融國資監管改革的話(huà)，大家永遠用一個(gè)“國家金融”的幌子來(lái)掩蓋國有金融企業(yè)低效率現實(shí)，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產(chǎn)甚至是權力尋租的行為。
七大問(wèn)題
第一財經(jīng)日報：在市場(chǎng)化改革探索后，國有企業(yè)改革正邁入一個(gè)新的階段，在你看來(lái)，國有企業(yè)改革的下一步需要重點(diǎn)解決哪些問(wèn)題？
李曙光：對于下一步的國有企業(yè)改革，我認為需要解決七方面的問(wèn)題。
第一，從大的角度講，一定要解決理念問(wèn)題。目前在中國不是國進(jìn)的問(wèn)題，而是如何解決民進(jìn)的問(wèn)題。在下一步的改革中，究竟是民企配合國企還是國企配合民企，這就是需要解決的理念問(wèn)題。在我看來(lái)，應該是國企配合民進(jìn)，在這個(gè)基點(diǎn)來(lái)談下一步的改革就比較好。
第二，需要從整體上梳理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權關(guān)系。過(guò)去三十年的國資改革中，我們一直在實(shí)施產(chǎn)權改革，但中國的國有資產(chǎn)數量龐大，改革中只是界定了部分國有資產(chǎn)的產(chǎn)權，所以我提出要建立四個(gè)國資委。除了現存的以工業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)為主的國務(wù)院國資委外，還需要建立針對金融國有資產(chǎn)、土地和礦產(chǎn)等資源性國有資產(chǎn)，以及行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)的三個(gè)國資委。
建立四個(gè)國資委的提議的著(zhù)眼點(diǎn)不是要建立四個(gè)權屬機構，而是要明確國有資產(chǎn)的責任人�，F在針對國有資產(chǎn)大家都在搶權，但一些國有資產(chǎn)缺乏純粹、干凈的出資人和責任人。
第三，要加快國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的信息公開(kāi)力度。中國政府已經(jīng)在進(jìn)行大規模的信息公開(kāi)，但更應該實(shí)施信息公開(kāi)的國有企業(yè)反而落在政府后面了。下一步國企，特別是非上市的、改制比較慢的國企要加快信息公開(kāi)的力度，資源壟斷型的國企、專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的國企，也要加快信息公開(kāi)的力度。
比如說(shuō)，專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的煙草企業(yè)，現在誰(shuí)能看到它的財務(wù)報表？是虧損還是盈利？虧損虧在哪里，盈利的錢(qián)又如何使用？我們每個(gè)人作為國有企業(yè)真正的股東看不到完整的信息，這就是很大的問(wèn)題。當然，涉及到國家安全、軍事安全的信息可以處理得保守一些，但不能以此為理由不適當對外披露。
第四，要推動(dòng)國有資本經(jīng)營(yíng)預算的改革，進(jìn)一步提高國有資本預算的上繳比例并擴大上繳覆蓋面，同時(shí)要提升預算資金的支出結構和支出效益。
第五，要加快國有企業(yè)的社會(huì )化、商業(yè)化和市場(chǎng)化。特別是如果要將民企發(fā)展作為目標的話(huà)，在社會(huì )化方面，需要吸引民間資本和民營(yíng)企業(yè)通過(guò)股份制加入到國企中來(lái)，并在商業(yè)化和市場(chǎng)化的基礎上推進(jìn)公司治理。
第六，要加快解決國企歷史遺留問(wèn)題，包括企業(yè)辦社會(huì )、廠(chǎng)辦大集體和老國企的歷史負擔。國家應該有專(zhuān)項資金來(lái)解決歷史遺留問(wèn)題，要有清晰的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，不能拖了幾十年還在拖。
第七，要高度關(guān)注國企海外資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險防范�，F在很多國企已經(jīng)“出�！�，但海外經(jīng)營(yíng)有政治、經(jīng)濟等多重風(fēng)險，這也是我們要高度關(guān)注的。
出資人和監管人角色分開(kāi)
日報：我記得你不止一次地提出了四大國資委的建議，從目前對后三類(lèi)國有資產(chǎn)規范監管的推進(jìn)情況來(lái)看，你認為推進(jìn)的成效如何？
李曙光：從推進(jìn)情況來(lái)看，金融國資委醞釀了很長(cháng)的時(shí)間，也實(shí)施了一系列運作；文化國資委在中央有考慮、在地方上有突破，但也有被叫停的案例；而資源國資委目前在實(shí)施進(jìn)程的表現應該來(lái)說(shuō)是最弱的。
資源性國有資產(chǎn)的監管人有的是政府、有的是企業(yè)、有的是事業(yè)單位，在出資人和監管人方面仍然比較混亂。但資源國資委恰恰是最好推進(jìn)的一部分，能把國土資源部的一部分轉換出來(lái)就好了。如各地都設有的土地儲備中心，其實(shí)完全可以將其作為各地的土地資源出資人來(lái)做，將出資人和監管人分開(kāi)。
在目標比較清楚的情況下，目前國有資產(chǎn)監督管理機構的改革已經(jīng)沒(méi)有什么障礙，而且不存在新增機構的問(wèn)題。比如金融國資委，目前已經(jīng)有匯金公司在實(shí)施管理，文化國資這一塊財政部下也有文資辦。既然已有新機構，那么就應該進(jìn)一步明確它們的責任、義務(wù)，同時(shí)把出資人和監管人的角色分開(kāi)。
這里須特別強調的是，成立四大國資委的目的，并不是多設機構強化行政化管理，也不是讓國資國企去擠壓或取代民資民企，更不是要搞“國進(jìn)民退”，而是如何更好地在以《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等為代表的法治框架下推動(dòng)國資國企的戰略性調整與改革，厘清各產(chǎn)權關(guān)系，明確出資人職責，提高改革效率，并加快國退民進(jìn)的步伐。
即便全部并成一個(gè)大一統的國資委我也不反對，但是在改革之初，還難以做到大一統的國資委，因為管理成本和改革成本非常高。在國有資產(chǎn)監督管理仍處于部門(mén)條塊分割的背景下，還是分開(kāi)來(lái)做比較好。把資產(chǎn)管理的職能職責劃分清楚，把出資人和監管人的角色分開(kāi)，形成干凈的出資人而不是監管者。
如果做不到出資人和監管人角色分開(kāi)，這可能成為未來(lái)國資改革的最大障礙。如郵政改革那樣，改革后的國家郵政總局和中國郵政總公司仍沒(méi)有完全分開(kāi)。要搞真正的市場(chǎng)經(jīng)濟，就是要對政府和國資企業(yè)做出清楚的分割。十八大報告提出，經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。如果政府和市場(chǎng)總攪在一起的話(huà)，中國的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制永遠無(wú)法前進(jìn)。
日報：金融國資的資產(chǎn)數量龐大，目前，全國金融工作會(huì )即將召開(kāi)，能否在此次會(huì )議上定調金融國資委也是會(huì )議的看點(diǎn)之一，那么你對金融國資委的建立有哪些設想？
李曙光：雖然金融國有企業(yè)和其他國企相比有一定特殊性，但其改革邏輯是相同的：明確出資人，從制度上明確其權利義務(wù)關(guān)系。只不過(guò)金融國資改革難度大一點(diǎn)。
金融國有企業(yè)一直把自身看作一個(gè)特殊的行業(yè)，把自身看作“國家金融”的代表，但其實(shí)金融業(yè)最應該商業(yè)化和市場(chǎng)化，應該把自身看作普通的市場(chǎng)競爭的主體，而不應該總打著(zhù)“國家金融”的幌子。這也正是我為什么提出要啟動(dòng)金融國資委改革的原因。
中國的國有金融企業(yè)對中國良好健康的發(fā)展做出了很大的貢獻，但如果不啟動(dòng)這個(gè)改革的話(huà)，大家永遠用一個(gè)“國家金融”的幌子來(lái)掩蓋國有金融企業(yè)低效率現實(shí)，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產(chǎn)甚至是權力尋租的行為。
從國有資產(chǎn)監督管理的角度來(lái)說(shuō)，我們的頂層設計早就出來(lái)了，路線(xiàn)圖也很清楚了，而且國務(wù)院國資委在企業(yè)國有資產(chǎn)管理上也有很好的實(shí)踐，所以金融國資委在實(shí)施過(guò)程中只要把角色定位清楚就好了。
我認為，“金融國資委”應是金融國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì )，它的職責是把現有分散的金融國有資產(chǎn)整合起來(lái)，作為金融國資的出資人，擁有高級管理者任免權、重大事項的決策整合權以及作為股東代表的收益權。
與企業(yè)國資委所面臨的外部環(huán)境不同的是，金融國資方面已經(jīng)建立起了一套相對完善的外部監管體系。我主張，金融國資委應該是一個(gè)干凈的出資人。如果談到監管，我認為應該再成立金融協(xié)調監督管理委員會(huì )，對“一行三會(huì )”進(jìn)行整合、對監管進(jìn)行協(xié)調、對監管領(lǐng)域進(jìn)行重新的規劃，做出新的權力的配置和分工。它和“金融國資委”應該是兩個(gè)機構。
人大監管?chē)Y
日報：為了將市場(chǎng)和政府分開(kāi)，包括你在內的一些學(xué)者都曾提議，將國資監管納入到人大的監管之內，經(jīng)過(guò)多年呼吁后，你現在又如何看待這一提議的推進(jìn)情況？
李曙光：按照我國現行的《憲法》，一切權力屬于人民，而代表人民行使權力的機構是人民代表大會(huì )，最高權力機構是全國人民代表大會(huì )。因此，真正的國有資產(chǎn)股東代表應是全國人民代表大會(huì )，全國人民代表大會(huì )應代表國家行使國有財產(chǎn)所有權。
所以我建議，應當在全國人大以及地方各級人大設立專(zhuān)門(mén)的國有資產(chǎn)監督委員會(huì )，行使國資委現有的非經(jīng)營(yíng)職能。國有資產(chǎn)監督委員會(huì )應當作為人大常設的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，就國資委作為受托人對委托人負責，統一擔負提高整體競爭力、結構調整、預防風(fēng)險、國有資產(chǎn)保值增值與戰略性退出等任務(wù)的完成情況進(jìn)行監督的職責或任務(wù)，從而突破現有國資委向全國人大例行匯報的體制。
目前這一改革提議從時(shí)機上來(lái)講應該比較成熟了，這一改革提議需要引入合理的體制作為支撐，也需要突破一些觀(guān)念上的障礙，國有資產(chǎn)交歸人大還要破除與一些利益集團的沖突。
中國的市場(chǎng)經(jīng)濟已經(jīng)搞了20多年了，要素市場(chǎng)還未完善建立，市場(chǎng)主體的獨立性還沒(méi)有完全體現，所以有必要盡快將權力邊際劃清楚。將國有企業(yè)的委托權交給人大，而政府也能承擔好自身應該承擔的監管職責，切斷政府權力尋租的渠道，對中國的反腐敗也有好處。
日報：國務(wù)院國資委在國資監督管理的探索已經(jīng)接近十年，但外界很多評價(jià)認為近十年國資改革明顯放緩，那么你又如何評價(jià)國資委的工作成效？
李曙光：我覺(jué)得，國務(wù)院國資委在實(shí)踐當中遇到的許多問(wèn)題，已經(jīng)讓他們越來(lái)越認清了國資改革的方向。國資委成立的十年，實(shí)際上在某種程度上給中國的國資改革提供了某種豐富的經(jīng)驗和總結。
一是國資委對其出資人角色的認識是越來(lái)越明確了；二是對國企的市場(chǎng)化、商業(yè)化的概念也已經(jīng)建立起來(lái)了，承認國有企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟的一部分，也承認國有企業(yè)發(fā)展面臨很大的競爭壓力。在法律層面，國資的監管和運營(yíng)也越來(lái)越規范。在商業(yè)化和市場(chǎng)化方面，國資委也總結了一定的經(jīng)驗；三是這十年來(lái)國資委在公司治理結構方面有一定的推進(jìn)，包括貫徹公司法、建立規范的董事會(huì )、強化科學(xué)考評等。這么幾點(diǎn)對國資監督管理體系來(lái)說(shuō)是很大的進(jìn)步。
但是，有些東西，國務(wù)院國資委值得檢討。比如國務(wù)院國資委這兩年推行的 “大國資”、“國資監管全覆蓋”，我認為不是不可以搞，但應該是在《國資法》和《公司法》的框架內搞，要符合國資委扮演的，不能混淆中央和地方、地方與地方的職責權限。另外，國資委對推動(dòng)《國資法》的落實(shí)上的力度還不夠，還需要加強。
圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)
