編者按 國有企業(yè)作為一種特定的企業(yè)制度，因其自身的性質(zhì)和特定作用，在國家經(jīng)濟中扮演著(zhù)十分重要的角色。國有經(jīng)濟對維護國家經(jīng)濟秩序、鞏固國家經(jīng)濟制度、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展有著(zhù)不可缺少的作用。而各國對國有經(jīng)濟的監管和推動(dòng)，則是一個(gè)隨著(zhù)經(jīng)濟結構的不斷調整而相應變革和完善的過(guò)程。

　　新加坡有效監管?chē)�有企業(yè)的啟示 

　　國有企業(yè)在新加坡國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。自上個(gè)世紀70年代后期開(kāi)始，國有經(jīng)濟部門(mén)就一直占新加坡國內固定資本形成總值的四分之一左右。在不斷加強對國有企業(yè)管理的過(guò)程中，新加坡逐步形成了有自身特色的管理與監督體制。數十年來(lái)，由新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營(yíng)的國有資產(chǎn)不但沒(méi)有流失，而且大幅增長(cháng)。

　　啟示之一：為了讓國有企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競爭中不斷發(fā)展壯大，而非依賴(lài)政府，新加坡設立政府控股監管機構，通過(guò)有效監督和商業(yè)性戰略投資培育世界級公司

　　新加坡于1965年成為獨立國家之后，首要任務(wù)是創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )，減輕就業(yè)壓力。為此，新加坡采取了以政府為主導，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)的經(jīng)濟政策。因此，當時(shí)的一些基礎產(chǎn)業(yè)如交通運輸和造船業(yè)等，都是由政府出面興辦國有企業(yè)，新加坡人把這類(lèi)企業(yè)稱(chēng)為與國家有聯(lián)系的企業(yè)，簡(jiǎn)稱(chēng)為“國聯(lián)企業(yè)”。到了上世紀70年代中期，新加坡國聯(lián)企業(yè)越來(lái)越多，如何加強管理與監管，使之能夠在激烈的市場(chǎng)競爭中不斷發(fā)展壯大，而不是躺在政府身上，處處依賴(lài)政府的保護和幫助，成為擺在當時(shí)新加坡政府面前的艱巨課題。

　　在此背景下應運而生的新加坡淡馬錫控股公司，其運作很為世界所稱(chēng)道。該公司成立于1974年，是由新加坡財政部負責監管、以私人名義注冊的一家控股公司。新加坡開(kāi)發(fā)銀行等36家國聯(lián)企業(yè)的股權被授權由淡馬錫公司負責經(jīng)營(yíng)。政府賦予它的職責是“通過(guò)有效的監督和商業(yè)性戰略投資來(lái)培育世界級公司，從而為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。”目前，該公司以控股方式管理著(zhù)23家國聯(lián)企業(yè)，其中14家為獨資公司、7家上市公司和2家有限責任公司，下屬各類(lèi)大小企業(yè)約2000多家，總資產(chǎn)超過(guò)420億美元，占新加坡GDP的8%左右。

　　啟示之二：依靠產(chǎn)權紐帶管理國有企業(yè)，采取市場(chǎng)化方式運作國有資本，政府控股公司在參與市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的過(guò)程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策

　　新加坡政府控股公司始終代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權紐帶管理國有企業(yè)，采取市場(chǎng)化方式運作國有資本。政府控股公司在市場(chǎng)上以獨立法人面目出現，其在投資決策和資金使用等方面享有充分的自主權。政府控股公司在參與市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的過(guò)程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策，必須遵循民法體系下與其他企業(yè)相同的職責或享有相同的權利，強調在同等條件下公平競爭。政府控股公司同樣不直接介入下屬企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，而是通過(guò)加強董事會(huì )建設來(lái)實(shí)現對其有效監管。政府控股公司對下面的各個(gè)投資公司的日常經(jīng)營(yíng)也不會(huì )過(guò)多干涉，使實(shí)際進(jìn)行投資的各個(gè)下屬公司進(jìn)一步獨立于政府和控股公司，成為真正的商業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

　　一般來(lái)說(shuō)，新加坡國有企業(yè)管理框架分三個(gè)層次，第一層是政府部門(mén)，第二層是政府控股公司，第三層是國聯(lián)公司。政府部門(mén)是國有資產(chǎn)的擁有者，主導制定經(jīng)濟發(fā)展戰略；政府控股公司是國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)機構，代表政府具體運營(yíng)國有資產(chǎn)；國聯(lián)公司在政府控股公司的領(lǐng)導下，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，完成贏(yíng)利目標。

　　啟示之三：政府對政府控股公司的管理主要體現在人事權和收益分配權上，監督權和管理權分離，監管但不干預，審核但不承諾，鼓勵自主經(jīng)營(yíng)但不失控

　　新加坡政府始終是政府控股公司惟一的出資人，對政府控股公司的管理主要體現在人事權和收益分配權上。政府控股公司董事會(huì )成員及公司主要經(jīng)理人員的任命都需經(jīng)財政部通過(guò)，由總統審批。由政府派出的代表?yè)�任政府控股公司董事�?huì )的董事，代表政府行使資產(chǎn)管理職能，使政府能夠實(shí)現對整個(gè)公司的有效掌控；財政部還負責政府控股公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的審定、重大投資項目的審批，以及財務(wù)報表的審核等。政府控股公司整個(gè)系統內各類(lèi)企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)始終處于政府的掌控之中。

　　新加坡財政部對政府控股公司給予了相當大的經(jīng)營(yíng)自主權，政府控股公司在每年從子公司取得紅利的同時(shí)，也必須將自己利潤的50％上繳財政部。盡管政府控股公司為有限公司，不必向社會(huì )公布其財政數據，但是，它必須每年向財政部遞交經(jīng)審計的財務(wù)報告。政府控股公司本身的治理結構在一定程度上保證了監督權和管理權的分離。政府對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做到監管但不干預，重大事項審核但不承諾，鼓勵企業(yè)大膽自主經(jīng)營(yíng)但不失控，從而有利于實(shí)現國有資產(chǎn)的保值和增值，并培育和造就出一批具有國際水平的現代企業(yè)。據政府控股公司統計資料顯示，自1974年成立以來(lái)，新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營(yíng)的國有資產(chǎn)不但沒(méi)有流失，反而大幅增長(cháng)。

　　啟示之四：實(shí)行嚴格的反腐倡廉法律和法規，通過(guò)財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進(jìn)行監管

　　新加坡實(shí)行嚴格的反腐倡廉法律和法規，除由總統直接負責的反貪局對包括下派到各控股公司的國家公務(wù)員的公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監督以外，新加坡政府對國有企業(yè)的監管還通過(guò)以下3種途徑進(jìn)行：首先是由財政部等部門(mén)直接派出司（局）級和副部級官員，參加公司董事會(huì )。通過(guò)他們在董事會(huì )的活動(dòng)，影響和監督公司的重大決策，以確保公司經(jīng)濟活動(dòng)符合政府賦予它的使命。

　　其次是通過(guò)財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進(jìn)行監管。如規定公司必須定期將財務(wù)報表上報財政部，且上報之前必須經(jīng)國際權威審計公司評審，以便財政部了解和掌握公司經(jīng)營(yíng)狀況。另外，凡涉及公司及公司下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營(yíng)事項，如公開(kāi)上市、改變經(jīng)營(yíng)范圍或到海外投資等，均需上報財政部審批或備案，以盡量避免發(fā)生重大項目投資決策的失誤。

　　其三是不定期派人到公司或其子公司調查了解情況。

　　啟示之五：信息公開(kāi)，鼓勵媒體曝光國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為，將大型國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)置于公眾監督之下

　　在加強對國聯(lián)企業(yè)嚴格監管的同時(shí)，新加坡政府還鼓勵新聞媒體對國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為進(jìn)行公開(kāi)曝光。例如淡馬錫控股公司作為一家掌管著(zhù)420億美元國有資產(chǎn)的大公司，長(cháng)期以來(lái)一直是媒體聚焦的對象。由于淡馬錫屬下很多公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與普通百姓的日常生活息息相關(guān)，如民航、地鐵、電信、港口、碼頭等，因此，這些國聯(lián)企業(yè)的重大舉措經(jīng)常見(jiàn)諸報端或在電視上亮相，這就使淡馬錫公司在涉及企業(yè)重大業(yè)務(wù)決策時(shí)難以暗箱操作。

　　為了防止由于信息不對稱(chēng)可能導致內部操縱問(wèn)題的發(fā)生，新加坡政府規定，國有企業(yè)無(wú)論上市與否，其經(jīng)營(yíng)狀況都應當公開(kāi)，任何機構或個(gè)人，只需交納5新元的費用，都可以在注冊局調閱任何一家國有企業(yè)包括政府控股公司的有關(guān)資產(chǎn)管理信息的資料，以保證公眾輿論對國有企業(yè)具有一定的監督作用。

　　韓國：機制激發(fā)國企活力

　　自上世紀80年代以來(lái)，韓國政府通過(guò)積極改革國企管理模式，強化經(jīng)營(yíng)評價(jià)機制，極大提高了企業(yè)的自主權和效率性，并鼓勵國企走出國門(mén)，使企業(yè)發(fā)展獲得了更大空間。而在市場(chǎng)體制充分形成以后，韓國政府為避免過(guò)度壟斷，保持有效競爭機制，通過(guò)多種方式調整企業(yè)所有制結構，走出了有本國特色的國有企業(yè)發(fā)展道路。

　　數據是韓國國有企業(yè)近年發(fā)展的最好注解。根據韓國企劃財政部的調查，自2008年國際金融危機之后，韓國國有企業(yè)的“人均勞動(dòng)生產(chǎn)性”指數大幅提升，其增幅甚至超過(guò)民間企業(yè)。以2010年為例，國有企業(yè)“人均勞動(dòng)生產(chǎn)性”對比2008年增幅為31.6%，而大型民間企業(yè)的平均增幅為24.9%。在利潤增長(cháng)方面，很多國有企業(yè)也取得了讓民間企業(yè)羨慕的成績(jì)。例如地域供暖公社2010年的營(yíng)業(yè)利潤率為9.95%，較50大上市公司平均利潤率6.3%高出58%。

　　那么韓國政府是如何保持國有企業(yè)的活力？經(jīng)營(yíng)評價(jià)機制是韓國政府對國有企業(yè)有效監管的核心。根據《公共機關(guān)運營(yíng)法》的規定，韓國政府于每年12月將下一年的企業(yè)運作目標下達到企業(yè)，而企業(yè)則需要將上一年度的經(jīng)營(yíng)管理報告書(shū)在3月20日之前遞交，報告書(shū)由專(zhuān)門(mén)組建的經(jīng)營(yíng)評價(jià)團評審，評審結果由企劃財政部下屬的公共機關(guān)運營(yíng)委員會(huì )審議，最終評價(jià)結果將由企劃財政部長(cháng)官簽署并于6月20日前下發(fā)給企業(yè)。

　　為了提高評審的公平性和專(zhuān)業(yè)性，韓國企劃財政部長(cháng)官每年會(huì )從大學(xué)教授和公認會(huì )計師中挑選出專(zhuān)家組成經(jīng)營(yíng)評價(jià)團。以今年為例，評價(jià)團成員共有159名，團長(cháng)為首爾大學(xué)教授崔鐘元，而評審對象則包括仁川空港公社、韓國電力等111個(gè)國有機構和在職6個(gè)月以上的100名機構負責人以及58名常任監事。評價(jià)團有權在評審過(guò)程中要求企業(yè)機構提供進(jìn)一步的補充材料，也可以要求與任職人員對話(huà)了解情況。評審結果對于企業(yè)非常重要。經(jīng)營(yíng)績(jì)效優(yōu)異的企業(yè)，政府將給予表彰，而對于經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)負責人，政府可能給予撤職處分。此外，評審結果還會(huì )對全社會(huì )公開(kāi)，屆時(shí)媒體的報道也極大影響企業(yè)管理層和員工的工作態(tài)度。

　　為鼓勵國有企業(yè)向海外市場(chǎng)發(fā)展，海外業(yè)績(jì)也成為經(jīng)營(yíng)評價(jià)機制的重要一項。在這種政策的引導下，自2008年以來(lái)，資源、基礎設施建設和信息技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域的韓國國有企業(yè)在海外市場(chǎng)表現得非�；钴S。特別是借助政府強化資源外交的東風(fēng)，石油公社、燃氣公社、礦物資源公社、煤炭公社等企業(yè)對外業(yè)績(jì)提升顯著(zhù)。國有企業(yè)在海外的發(fā)展不僅改善了國有資產(chǎn)的收益，提高了企業(yè)的競爭力和創(chuàng )造就業(yè)崗位的能力，而且提升了韓國在國際社會(huì )的地位。

　　國有企業(yè)任職人員的收入也與經(jīng)營(yíng)評價(jià)的結果密切相關(guān)。政府會(huì )根據相應期間的純利潤等經(jīng)營(yíng)成績(jì)和經(jīng)營(yíng)評價(jià)團等外部評價(jià)為基礎，向企業(yè)負責人發(fā)放相應比例的獎金。如果其所負責的企業(yè)在經(jīng)營(yíng)評價(jià)中獲得最高等級S級，則獎金最高能達到基本工資的200%。企業(yè)員工根據評價(jià)結果和工作業(yè)績(jì)也會(huì )得到相應幅度的獎勵。另外，韓國企劃財政部在年底還會(huì )發(fā)布下一年度的《國有企業(yè)和準政府機關(guān)預算案》，其中規定了國有企業(yè)員工下一年工資的增長(cháng)幅度，該幅度基本與當年CPI的增長(cháng)幅度相當，以抵消物價(jià)上漲帶來(lái)的工資縮水。

　　韓國政府在發(fā)展國有企業(yè)的過(guò)程中也碰到了很多問(wèn)題，例如國有企業(yè)限制競爭及市場(chǎng)進(jìn)入，使得競爭力和經(jīng)營(yíng)效率低下；自然壟斷和行政壟斷造成技術(shù)革新動(dòng)力不足；龐大的員工人數影響效率提升等等。為此，韓國各級政府都在進(jìn)行調整國有企業(yè)所有制結構的嘗試，方式包括國有股在國內外證券市場(chǎng)上公開(kāi)上市、出售經(jīng)營(yíng)權、戰略性合作等。在政府推動(dòng)下，韓國國有企業(yè)近年來(lái)通過(guò)所有制調整，吸引外資超過(guò)100億美元，盈利能力也得到很大程度提升。除了部分公共事業(yè)，韓國幾乎取消了所有行業(yè)對民營(yíng)資本和境外資本的準入限制。有關(guān)專(zhuān)家認為，企業(yè)所有制調整改善了韓國國有企業(yè)財務(wù)結構，提高了企業(yè)經(jīng)營(yíng)透明度，增加了工作效率。

　　俄羅斯：加強控制戰略性行業(yè)

　　俄羅斯逐步加深了對市場(chǎng)經(jīng)濟的認識，自2000年后開(kāi)始重新加強國家對戰略性行業(yè)的控制力，現在俄羅斯政府獨資或控股的企業(yè)已成為其國民經(jīng)濟的重要支柱。

　　為了消除上世紀90年代初大規模私有化帶來(lái)的國有資產(chǎn)流失、財政收入減少、寡頭經(jīng)濟盛行等負面影響，俄羅斯總統普京在其第一個(gè)任期內以戰略性行業(yè)為突破口開(kāi)始了重新國有化進(jìn)程。俄羅斯政府于2004年通過(guò)法令，制定了戰略性企業(yè)和戰略性股份公司名錄，將石油、天然氣、運輸、電力、銀行、鋼鐵制造業(yè)等領(lǐng)域的1063家企業(yè)列為國有戰略企業(yè)。俄羅斯法律規定：“俄戰略企業(yè)股份歸俄聯(lián)邦所有，俄聯(lián)邦政府參與管理，確保國家戰略利益、國防能力和國家安全，保護俄聯(lián)邦公民的道德、健康、權利和合法利益。”

　　為了推動(dòng)國有企業(yè)的良性發(fā)展，加強對國有企業(yè)的監督管理，俄羅斯政府采取了一系列有效措施。首先，通過(guò)法律明確和奠定國有企業(yè)在經(jīng)濟中的特殊重要地位，陸續通過(guò)《自然壟斷法》、《電力法》、《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》、《戰略企業(yè)外商投資法》等法律，幫助國有企業(yè)在油氣、電力、鐵路、郵政等戰略性行業(yè)依法獲得主導地位；其次，通過(guò)國家財產(chǎn)管理委員會(huì )加強對國有資產(chǎn)的監督，該委員會(huì )履行國家出資人職責,對企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監督,代表俄羅斯政府向部分大型企業(yè)派出監事會(huì ),負責監事會(huì )的日常管理工作,防止國有資產(chǎn)的流失；第三，加強財稅監管，將國有企業(yè)作為財政收入的重要來(lái)源。俄羅斯政府規定，除俄總理特別批準外，國企上繳的紅利比例不得低于25%。近年來(lái)，其國企上繳的紅利大幅增長(cháng)，由2010年的450億盧布增加到2012年的1610億盧布，2013年政府有望獲得國企紅利1721億盧布（占俄財政總收入的1.4%）。除上繳紅利外，俄羅斯政府還積極利用礦產(chǎn)開(kāi)采稅、石油出口稅等稅收手段，將石油等資源性企業(yè)的稅收收入注入政府穩定基金，構筑抵御金融風(fēng)險的“防火墻”。

　　為了加強政府對重要國企組織人事的控制，保障國企忠實(shí)執行政府經(jīng)濟政策，并取消形式上的獨立董事，俄羅斯政府于2012年年底調整了國企董事會(huì )的構成辦法，又重新允許政府官員到國企任職。長(cháng)期以來(lái)，外界對俄國企“官商不分”的管理體制頗有詬病。為了增加企業(yè)高管的收入透明度，減小外界質(zhì)疑，俄羅斯總理梅德韋杰夫于2012年8月簽署政府令，強調國企高管每年4月30日之前必須公布本人、配偶及未成年子女在上一年度的收入和財產(chǎn)情況。俄總統辦公廳還要求國企高管參照政府官員標準，于今年7月1日前放棄在海外擁有的銀行賬戶(hù)和股票，否則將遭解職。

　　在規范對國有企業(yè)管理的同時(shí)，俄羅斯政府也意識到必須不斷提高國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、優(yōu)化企業(yè)結構、增強企業(yè)活力，而新一輪國企私有化被視為可行途徑。與上一次私有化浪潮相比，此次俄政府的步伐要“穩健”得多。一方面，依然強調保持國家對經(jīng)濟的控制力。完成私有化后，政府在俄石油、俄鐵路股份公司等壟斷企業(yè)中仍享有絕對控股權，政府對戰略性行業(yè)的掌控不會(huì )因私有化產(chǎn)生動(dòng)搖。根據相關(guān)規定，俄羅斯新私有化對象被限定在：不行使國家職能的國有獨資公司、2004年8月4日第1009號總統令規定的戰略性企業(yè)名錄以外的國有獨資公司和國有股份公司的部分股份。另一方面，俄政府制定了私有化計劃及收益指標，但落實(shí)過(guò)程中并不急于求成。俄石油公司董事長(cháng)謝欽就曾建議將國有企業(yè)股份私有化價(jià)格不得低于企業(yè)首次公開(kāi)募股價(jià)格。

　�。ū疚恼抡�自6月13日《經(jīng)濟日報》）

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