1 國有產(chǎn)權登記機構的現狀
1.1 國有產(chǎn)權登記機構的現有種類(lèi)及其立法規定
從我國現有立法和社會(huì )實(shí)踐來(lái)看，國有產(chǎn)權登記機構主要包括如下幾種情形：
1.1.1 國資委或其它授權部門(mén)�！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》第5條規定，縣級以上各級人民政府國有資產(chǎn)管理部門(mén)，按照產(chǎn)權歸屬關(guān)系對企業(yè)國有資產(chǎn)辦理產(chǎn)權登記。“國有資產(chǎn)管理部門(mén)”即為國有資產(chǎn)管理局。后隨著(zhù)我國行政機構改革，國有資產(chǎn)管理局被國資委取代。我國2004年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記業(yè)務(wù)辦理規則》第3條規定，各級國有資產(chǎn)監督管理機構負責本級政府所出資企業(yè)及其各級子企業(yè)的產(chǎn)權登記工作。我國2012年頒布的《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》第2條規定，國有資產(chǎn)監督管理機構對本級人民政府授權管理的國家出資企業(yè)的產(chǎn)權及其分布狀況進(jìn)行登記管理。上述國有資產(chǎn)監督管理機構即為國資委。
1.1.2 財政部門(mén)或其它授權部門(mén)。一是行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權登記由財政部門(mén)或其它授權部門(mén)負責。雖然《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記實(shí)施辦法》第5條規定由國有資產(chǎn)管理局或授權部門(mén)負責各級行政事業(yè)單位的產(chǎn)權登記。但最新頒布的《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》第6條規定，事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權登記按照“統一政策、分級管理”原則由各級財政部門(mén)負責組織實(shí)施。第68條又規定，財政部門(mén)根據具體情況，可以委托有關(guān)部門(mén)或單位辦理事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權登記的部分事項，具體事項由財政部門(mén)與有關(guān)部門(mén)或單位商定。雖然財政部尚未專(zhuān)門(mén)頒布行政單位的國有產(chǎn)權登記的部門(mén)規章，但由此推斷，行政單位的國有產(chǎn)權登記也是由財政部門(mén)或授權部門(mén)負責。二是金融類(lèi)國有企業(yè)產(chǎn)權登記由財政部門(mén)負責。我國2006年頒布的《金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》第4條規定，金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記和管理機關(guān)為同級財政部門(mén)。三是中央文化企業(yè)產(chǎn)權登記由財政部、主管部門(mén)或其它授權部門(mén)。我國2012年頒布的《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》第3條規定，財政部負責統一制定中央文化企業(yè)產(chǎn)權登記管理制度，負責產(chǎn)權登記監督管理、匯總和分析工作。第4條規定，主管部門(mén)負責所屬中央文化企業(yè)產(chǎn)權登記審核、檢查等監督管理相關(guān)工作。第29條規定，財政部根據具體情況，可以委托有關(guān)部門(mén)、單位和中央文化企業(yè)辦理產(chǎn)權登記的部分事項。
1.2 國有產(chǎn)權登記機構及其立法的主要缺陷
1.2.1 我國現有登記立法比較紊亂。主要包括如下幾點(diǎn)：
（1）《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法實(shí)施細則》是為了配合《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》而制定，但《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記業(yè)務(wù)辦理規則》與之相比，存在許多差異。但《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法實(shí)施細則》并未修訂，也未廢止。
（2）《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》及其實(shí)施細則、《金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》、《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》等均是根據《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》制定，但《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》卻根據《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》制定。雖然針對的同是國家出資企業(yè)，但立法依據存在區別。這不符合法理。較早頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》及其實(shí)施細則、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》及其實(shí)施細則、《金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》等與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》存在差異，但并未廢止或修改。最新頒布的《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》雖與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》差別不大，也并無(wú)多少沖突，但這種分別立法并無(wú)必要。
（3）一方面我國頒布了《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》，另一方面我國行政單位國有產(chǎn)權登記的部門(mén)規章尚未頒布，因而又保留了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記實(shí)施辦法》。而《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記實(shí)施辦法》與《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》差別很大。此外，《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》中還涉及事業(yè)單位所辦的企業(yè)產(chǎn)權登記，而這類(lèi)企業(yè)將面臨著(zhù)脫鉤或市場(chǎng)化改革問(wèn)題。
1.2.2 現有登記立法直接造成了登記機構比較紊亂。主要包括如下幾點(diǎn)：
（1）《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》及其實(shí)施細則、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》及其實(shí)施細則等規定企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記機構為國有資產(chǎn)管理局。而《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記業(yè)務(wù)辦理規則》和《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》規定的企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記機構為國資委。
（2）《金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》規定金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記和管理機關(guān)為“同級財政部門(mén)”�！吨醒胛幕髽I(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》規定中央文化企業(yè)產(chǎn)權登記由“財政部、主管部門(mén)或其它授權部門(mén)”。
（3）《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記實(shí)施辦法》規定由國有資產(chǎn)管理局或授權部門(mén)負責各級行政事業(yè)單位的產(chǎn)權登記。但最新頒布的《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》規定事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權登記由各級財政部門(mén)或授權部門(mén)負責。
之所以如此，一是《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》是國務(wù)院頒布的行政法規，而其它均是原國有資產(chǎn)管理局、國資委和財政部等部門(mén)頒布的部門(mén)規章，存在不同位階立法沖突。二是雖然新近立法更能適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，但都是從部門(mén)管理角度立法，不能涵蓋所有或可能出現的其它國有產(chǎn)權登記問(wèn)題，故立法者采取了較為謹慎態(tài)度，仍保留了原有相關(guān)法律法規和部門(mén)規章。三是我國立法清理不夠完善，尤其國務(wù)院的行政法規、部門(mén)規章和地方性法規等之間的立法沖突清理未能及時(shí)跟上社會(huì )發(fā)展趨勢。四是立法存在部門(mén)權益沖突。
2 國有產(chǎn)權登記機構的改革與完善
2.1 建立統一的國有產(chǎn)權登記機構
建議借鑒我國目前正在考慮推行統一不動(dòng)產(chǎn)登記的做法，實(shí)行國有產(chǎn)權統一登記。國有產(chǎn)權統一登記機構應當由國有財產(chǎn)出資人機構負責。國有財產(chǎn)出資人機構目前存在如下幾種情形：一是行政事業(yè)性國有財產(chǎn)、金融類(lèi)國有企業(yè)和中央文化企業(yè)等出資人機構為財政部；二是其它國家出資企業(yè)的出資人機構為國資委；三是資源性國有財產(chǎn)出資人機構是各政府主管部門(mén)等。為了適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展需要，實(shí)行社會(huì )公共管理職能與出資人職能分離原則，以及資產(chǎn)管理與預算管理、績(jì)效管理等有機結合原則，保障國有財產(chǎn)監管職能相對獨立。建議國有財產(chǎn)出資人機構應該統一由財政部負責，必要時(shí)可以依法授權其它部門(mén)或單位履行國有財產(chǎn)出資人職能。國資委充當專(zhuān)門(mén)的國有財產(chǎn)監管機構，不僅監管企業(yè)性國有財產(chǎn)，還監管行政事業(yè)性國有財產(chǎn)和資源性國有財產(chǎn)等。
國有產(chǎn)權統一登記至少具有如下意義：一是便于統一國有產(chǎn)權登記立法及其登記程序、簡(jiǎn)化登記手續，提高登記效率，降低登記成本；二是避免國有產(chǎn)權登記中的部門(mén)權益沖突，避免國有產(chǎn)權登記遺漏或登記責任推諉等問(wèn)題；三是有助于國有財產(chǎn)統一管理，提高國有財產(chǎn)使用效率，減少?lài)胸敭a(chǎn)流失；四是有利于國有財產(chǎn)市場(chǎng)交易安全，便于加強國有財產(chǎn)市場(chǎng)交易監管等。
2.2 建議國有產(chǎn)權登記立法清理和相對統一立法
首先，先對現有國有產(chǎn)權登記立法進(jìn)行清理。一是對《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法實(shí)施細則》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記業(yè)務(wù)辦理規則》、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》及其實(shí)施細則、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記實(shí)施辦法》等進(jìn)行清理，看是否需要修改或廢止，以便與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》、《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》相協(xié)調。二是《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》涉及事業(yè)單位所辦企業(yè)的規定也應根據市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢做出相應修訂。三是對《金融類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》、《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》和《國家出資企業(yè)產(chǎn)權登記管理暫行辦法》等進(jìn)行清理，對其沖突部分進(jìn)行修改與完善。由于我國還存在市場(chǎng)轉型尚未到位的部門(mén)權益分割的立法現象，上述立法清理思路或許可以推廣到許多領(lǐng)域，尤其行政法規、部門(mén)規章和地方性法規等。
其次，一旦我國國有產(chǎn)權統一登記改革到位，有必要實(shí)行相對統一的國有產(chǎn)權登記立法。一是將國家出資企業(yè)（含金融類(lèi)國家出資企業(yè)、中央文化企業(yè)和境外國家出資企業(yè)等）產(chǎn)權登記統一立法，由國務(wù)院頒布統一的《國家出資企業(yè)國有產(chǎn)權登記條例》和《行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權登記條例》，將國有企業(yè)、境外國有企業(yè)、行政單位、事業(yè)單位和境外行政事業(yè)單位等產(chǎn)權登記統一立法，或類(lèi)似立法，提高立法位階，以行政法規形式出現。二是由財政部頒布《國家出資企業(yè)國有產(chǎn)權登記條例實(shí)施細則》和《行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權登記條例實(shí)施細則》。三是根據中央與地方的立法分權以及國有財產(chǎn)的中央與地方“分別所有”原則，由地方人大或政府根據地方具體情況頒布相應的地方性法規或地方規章。四是上述立法或相關(guān)規定要與我國即將制定的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》相協(xié)調。
（作者為南京曉莊學(xué)院社會(huì )發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)、教授、中國人民大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)研究中心兼職研究員，南京師范大學(xué)法學(xué)院研究員）
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