現行的各地國資經(jīng)營(yíng)管理模式，普遍被指缺乏具有可持續的發(fā)展思路

　　問(wèn)題的提出

　　企業(yè)國資法的出臺，激起了各地創(chuàng )新國資經(jīng)營(yíng)管理模式的熱情，率先求索而成立的北京市國有資本經(jīng)營(yíng)管理中心，就隨即引發(fā)了業(yè)界對這一話(huà)題的熱議。盡管專(zhuān)家學(xué)者和業(yè)內人士紛紛對北京市強化國資委出資人權利的做法給予肯定,但大多基于這樣兩個(gè)基本前提：一是我國國資經(jīng)營(yíng)管理模式尚處于探索階段，沒(méi)有公認的標準路徑可以遵循；二是應該鼓勵各地因地制宜,在不斷創(chuàng )新和完善中摸索國資經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)展方向。

　　而在深入分析京、滬、渝、深等地具有不同代表性的地方國資經(jīng)營(yíng)管理模式后，人們不難發(fā)現，自上世紀90年代開(kāi)始，我國經(jīng)濟發(fā)達的主要城市紛紛開(kāi)始了對國資經(jīng)營(yíng)管理模式的探索。此前人們所關(guān)注的國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率問(wèn)題，很快被不斷組建的國有企業(yè)集團和投資公司的資產(chǎn)重組及投融資活動(dòng)所取代。這些從事資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的新國企，從此成了探索地方國資經(jīng)營(yíng)管理模式的生力軍。顯然，當前北京市的探索，也正是這種新國企發(fā)展模式的延續。

　　然而，隨著(zhù)時(shí)間的推移，這類(lèi)以新國企為主力的地方國資經(jīng)營(yíng)管理模式，也不斷暴露出弊端。比較公認的看法是，到目前為止，地方國資在服務(wù)城市發(fā)展需要和貫徹政府意圖的同時(shí)，大多仍具有明顯的階段性、臨時(shí)性和應急性，因而不可避免地存在諸多局限性，并且由此產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)政府扶持和不斷組建新的企業(yè)加以回避，而深層次的矛盾卻始終無(wú)法解決。正因如此，現行的各地國資經(jīng)營(yíng)管理模式，普遍被指缺乏具有可持續的發(fā)展思路。

　　國資國企改革30年的經(jīng)驗告訴我們，雖然每一項和改革有關(guān)的具體措施，比如組建一個(gè)企業(yè)或推出一項制度等，總會(huì )不同程度地解決當時(shí)突出的某些問(wèn)題，或者滿(mǎn)足當時(shí)的某種特定需求，但每一輪帶動(dòng)經(jīng)濟騰飛的改革背后，僅有以上這些還不夠，還需要思維的創(chuàng )新、思想的解放，要敢于和現有的模式和過(guò)去的經(jīng)驗大膽沖突。

　　那么，面對當前金融危機和長(cháng)期改革開(kāi)放積累的諸多深層次矛盾這樣一個(gè)復雜的發(fā)展局面，曾經(jīng)在國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國資國企改革方面都有過(guò)輝煌歷史的上海，應該在國資經(jīng)營(yíng)管理模式上進(jìn)行怎樣的探索呢？本文就此談一些粗淺的看法。

　　回顧和總結

　　30年來(lái)，上海的國資經(jīng)營(yíng)管理和全國各地一樣，經(jīng)歷過(guò)放權讓利、自主經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)結構調整、股份制改造、境內外上市及授權經(jīng)營(yíng)等一系列改革。其中，上海在成立地方國資管理機構、實(shí)施再就業(yè)工程、成立地方國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等方面，都曾經(jīng)走在全國前列。在國有經(jīng)濟的規模和效益上，也取得了可喜的成就。目前，上海的國資總量已突破萬(wàn)億，占全市資產(chǎn)總量的50％以上，在地方國資總量排名中列全國第二，居各直轄市之首。

　　在上海的國資經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng )新中，最能體現上海銳意改革精神，并且在全國范圍取得先發(fā)效應的，莫過(guò)于上世紀80年代后期起步、90年代興盛，并于本世紀初取得巨大成效的投融資體制創(chuàng )新。它使上�；�本依靠自身的努力，從一個(gè)老工業(yè)基地華麗轉身為一個(gè)現代化的國際大都市，為下一步的現代服務(wù)業(yè)發(fā)展和國際金融中心建設創(chuàng )造了堅實(shí)的物質(zhì)基礎和良好的人文環(huán)境。

　　伴隨著(zhù)投融資體制改革，上海的國資經(jīng)營(yíng)管理也進(jìn)行過(guò)一些領(lǐng)先于全國的探索，出現了一批在本地經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重的投資類(lèi)國有企業(yè)。以新近成立的北京市國有資本經(jīng)營(yíng)管理中心為例，它提出將搭建“實(shí)現政府投資意圖、推動(dòng)國企改革重組、處置國有不良債務(wù)” 等6大平臺，無(wú)論在文字表述還是實(shí)際功能上，都和上海10年前成立的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所表達和實(shí)踐的基本一致。

　　與此同時(shí)，和全國其他地區一樣，上海的國資經(jīng)營(yíng)管理改革在服務(wù)城市發(fā)展需要和實(shí)現政府階段性任務(wù)的同時(shí)，也出現了一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題有的具有普遍性，有的帶有上海特色，概括起來(lái)主要表現為：

　　政企不分，行政色彩強烈

　　過(guò)去上海走的是一條“集中資源、集中辦事”的發(fā)展之路，具體說(shuō)來(lái)，一是由政府主導產(chǎn)業(yè)集團的整合重組和招商引資，確保重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的規模和效益；二是通過(guò)眾多政府性投融資平臺進(jìn)行資本的投放、盤(pán)活和運營(yíng)，推動(dòng)大規模的城市化建設。政府的意圖靠自己掌控的企業(yè)實(shí)現，企業(yè)的發(fā)展取決于政府的支持，由此形成了一種“政府企業(yè)化、企業(yè)政府化”的獨特現象。這一現象最大的消極后果是，企業(yè)失去了靠創(chuàng )新和競爭自我發(fā)展的內在動(dòng)力，真正的市場(chǎng)競爭力被大大削弱。由于過(guò)去一、二十年上海在投資的推動(dòng)下，土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)升值釋放出了大量的經(jīng)濟能量，給國有企業(yè)帶來(lái)了巨大的規模和效益增長(cháng)，從而部分掩蓋了企業(yè)的行業(yè)競爭力下降，投資類(lèi)企業(yè)缺乏真正投資能力的事實(shí)。

　　擠占資源，扭曲市場(chǎng)

　　由于得到政府的大力支持，上海的國有企業(yè)在土地的配置和使用、融資、不良資產(chǎn)處置、政府審批、地方政策制定和解釋、司法執行，以及稅收豁免和項目來(lái)源等市場(chǎng)資源配置方面都不同程度地享有優(yōu)先待遇，因而不可避免地擠壓了外地和民營(yíng)企業(yè)在上海的發(fā)展空間。其結果是除了受到政府鼓勵的世界500強跨國企業(yè)在上海得到較快發(fā)展外，那些真正面向市場(chǎng)的外地和民營(yíng)企業(yè)很難依靠市場(chǎng)競爭和技術(shù)、服務(wù)優(yōu)勢在上海發(fā)展壯大。雖然近年來(lái)上海為服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)等外地和民營(yíng)企業(yè)提供了稅收減免、戶(hù)籍政策等優(yōu)惠待遇，但效果跟提供一個(gè)公平的市場(chǎng)資源配置環(huán)境相比，可謂杯水車(chē)薪。

　　功能異化，背離戰略定位

　　雖然大多國有企業(yè)在成立之初乃至發(fā)展過(guò)程中都提出了鮮明的發(fā)展戰略，但不容忽視的現象是，很多國有企業(yè)都出現了功能異化。比較極端的例子就是相當一部分國有企業(yè)涉足了房地產(chǎn)，甚至在房地產(chǎn)上的投資和收益遠遠高于其主營(yíng)業(yè)務(wù)。造成這種現象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項目虧損和資產(chǎn)固化帶來(lái)的財務(wù)壓力、政府監督不到位、權力膨脹等等。

　　各自為政，阻礙全局性戰略的實(shí)施

　　上海國有投資體系的一大特點(diǎn)就是主體多，并且各自為政。在特定歷史條件下，不同主體可以滿(mǎn)足不同層面政府部門(mén)推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的需求，有其合理性，但同時(shí)也造成了國資分布的不合理，給國資委的統一部署造成困難，更阻礙了城市全局性戰略的實(shí)施。

　　監管不透明，公司治理形式大于內容

　　一方面，政府剛性而緊迫的任務(wù)造成了企業(yè)操作層面上的諸多疏漏和“灰色地帶”，一旦事后發(fā)現問(wèn)題，因為運作不夠透明規范而很難追究責任；另一方面，由于政策性和市場(chǎng)化的界限不明，兩者都可能成為企業(yè)規避監管和逃避責任的擋箭牌。此外，國有企業(yè)干部的準政府官員地位，使政府自上而下的執行理念被復制到了國有企業(yè)，它和企業(yè)由董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)營(yíng)層各司其職、相互制約的公司治理文化存在著(zhù)天然的沖突，必然導致國有企業(yè)在具有強大執行力的外表下，公司治理卻形同虛設。

　　改革的路徑

　　和資本市場(chǎng)相結合

　　目前上海國有控股上市公司已有70多家，經(jīng)營(yíng)性國資證券化的比例明年至少將達到30％。由于上海堅持國資證券化的發(fā)展方向不變，這一比例還將迅速提高。國有企業(yè)在借力資本市場(chǎng)的同時(shí)，也將受制于資本市場(chǎng)，而監管透明、市場(chǎng)敏感度高的資本市場(chǎng)必將給國資經(jīng)營(yíng)管理體系造成很大沖擊。

　　一方面，國有企業(yè)要提高自身在資本市場(chǎng)的運作能力，轉變經(jīng)營(yíng)管理理念，以符合資本市場(chǎng)的方式發(fā)展壯大，維護自身的利益；另一方面，國資委和其他政府部門(mén)也要把握資本市場(chǎng)的發(fā)展趨勢，熟悉資本市場(chǎng)的規則和監管方式，調整自身的管理手段，既要借資本市場(chǎng)促進(jìn)國有企業(yè)的發(fā)展,又要維護國有資產(chǎn)的安全。在這種理念下,上海甚至可以參照資本市場(chǎng)的做法，率先在全國實(shí)行國有企業(yè)的公開(kāi)披露和報告制度。

　　和金融發(fā)展相結合

　　企業(yè)國資法回避了金融國資和非金融國資是否應該統一管理的問(wèn)題，這既可以理解成為金融國資獨立于非金融國資留下了空間,也可以理解成為地方國資的彈性管理留有余地。對上海來(lái)說(shuō)，后一種解讀更加有利，即金融國資和非金融國資的經(jīng)營(yíng)管理應該統一協(xié)調發(fā)展，共同為上海的國際金融中心建設服務(wù)。

　　一方面，國資經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)金融工具的支持。上海已經(jīng)明確了重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，而現存的諸多國資經(jīng)營(yíng)平臺在重點(diǎn)企業(yè)集團獨立發(fā)展和城市建設投資面臨萎縮的雙重擠壓下，必然會(huì )朝股權投資和管理的方向發(fā)展。由于上海的城市容量有限，在聚集國內外資金的同時(shí)，還應該再將資本投放到其他地區，推動(dòng)當地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而形成服務(wù)全國的資產(chǎn)管理中心。而這些擁有資金優(yōu)勢和投資功能的國資經(jīng)營(yíng)平臺，如果沒(méi)有金融工具和金融市場(chǎng)的支持，就不可能真正發(fā)揮好資產(chǎn)管理的作用。

　　另一方面，國資經(jīng)營(yíng)平臺是金融市場(chǎng)的重要主體。上海本地的證券、銀行、保險等傳統意義上的金融機構普遍規模較小，缺乏行業(yè)主導企業(yè)，如果將上海的國際金融中心建設狹隘理解為提高這些本地金融企業(yè)的行業(yè)地位，則必將使上海國際金融中心建設走入誤區。正確的方向應該是在完善金融市場(chǎng)的同時(shí)，將上海打造成服務(wù)全國的資產(chǎn)管理中心。具體說(shuō)來(lái)，金融市場(chǎng)的建設必然會(huì )形成金融資本的積聚，而積聚起來(lái)的大量資本必須通過(guò)有效的機制和平臺去投放獲利，以推動(dòng)全國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的整合與發(fā)展，并充分發(fā)揮國資的引領(lǐng)和控制作用，從而形成良性循環(huán)。由此，打造強大的上海國資投放運營(yíng)體系，不僅是上海國資經(jīng)營(yíng)平臺的出路所在，也是上海國際金融中心建設的重要組成部分，而國資運營(yíng)平臺將成為資產(chǎn)管理中心的主要行為主體。

　　由此，金融與非金融國資各自經(jīng)營(yíng)、分頭管理的現狀應該逐步改變，使國資經(jīng)營(yíng)管理改革和金融發(fā)展形成合力，避免陷入部門(mén)利益爭斗的泥潭。

　　和法治經(jīng)濟相結合

　　上海的資本優(yōu)勢和硬件水平將很容易被其他城市趕超，市場(chǎng)要素和產(chǎn)品也很容易被復制，而上海運營(yíng)成本高的劣勢卻很難改變。那么，上海未來(lái)發(fā)展現代金融服務(wù)業(yè)、成為資產(chǎn)管理中心的核心競爭力在哪里？答案應該是一個(gè)健康公正、規范有序的市場(chǎng)環(huán)境，即一個(gè)法治的市場(chǎng)環(huán)境。毫無(wú)疑問(wèn)，國資經(jīng)營(yíng)管理改革也應該朝這個(gè)方向推進(jìn)。

　　第一，要大力糾正一些傳統的習慣做法，杜絕政府行政思維和手段的傳導效應通過(guò)國資的經(jīng)營(yíng)和投資行為向市場(chǎng)擴散。具體包括：將上海國資發(fā)展的中長(cháng)期規劃納入地方立法的范圍，真正落實(shí)人大對國資的監督；改變國資委依靠行政審批和內部備案履行職責的做法，通過(guò)地方立法因地制宜地逐步建立經(jīng)營(yíng)性國有企業(yè)的公開(kāi)披露和報告制度，同時(shí)規范國資委的出資人權利行使方式。

　　第二，企業(yè)國資法對誰(shuí)來(lái)監督國資委的規定因過(guò)于原則而很難落到實(shí)處；同時(shí)，該法對誰(shuí)來(lái)監管?chē)�有企業(yè)的規定也很模糊，并沒(méi)有賦予國資委出資人權利以外的監管職能。為避免國資監管的形式化或行政權力濫用，地方立法應該發(fā)揮積極的作用，將國資監管納入法治的軌道，并嘗試建立一個(gè)不同于一般政府部門(mén)的全新國資委。

　　第三，只有提高國有企業(yè)的公司治理水平,才能同時(shí)提升其投資和管理的能力。資本輸出和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理理念輸出相結合,才是資產(chǎn)管理的核心競爭力。

　　和人才機制改革相結合

　　上世紀90年代上海曾經(jīng)實(shí)現過(guò)產(chǎn)業(yè)結構由“二三一”向“三二一”的轉變，那次調整最大的艱難就在于人員的調整。它反映出一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：不同的管理模式、不同的產(chǎn)業(yè)和增長(cháng)方式對人的要求是不同的，如果以不變應萬(wàn)變的思維方式使用人，再好的企業(yè)也會(huì )衰落，再好的制度也會(huì )失效。

　　隨著(zhù)國資經(jīng)營(yíng)管理路徑和方法的改變，國資經(jīng)營(yíng)和管理的人才觀(guān)也需要變革。許多傳統的選人用人標準和機制都應該被改變,比如用行政思維來(lái)選拔、考核和使用企業(yè)經(jīng)營(yíng)者；對投資型與經(jīng)營(yíng)型人才、管理型與技術(shù)型人才不加區分使用；忽視行業(yè)和專(zhuān)業(yè)崗位工作經(jīng)歷而注重學(xué)歷和職稱(chēng)的人才評價(jià)標準等等。

　　經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變決定了上海國資今后會(huì )不斷朝產(chǎn)業(yè)鏈的高端發(fā)展，即朝投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展,這一過(guò)程中企業(yè)最缺的就是公司治理能力,一旦引入經(jīng)營(yíng)者，或跟其他所有制合作,公司治理缺陷將成為未來(lái)國資流失的重大隱患。因此，未來(lái)上海國資最需要的就是具有公司治理能力的投資和資本經(jīng)營(yíng)人才。

　　回顧上海國資國企改革的歷史，無(wú)不體現了一種勇于創(chuàng )新和承擔風(fēng)險的改革精神。如今，上海雖然享有過(guò)去30年國資國企改革的巨大物質(zhì)成果，但同時(shí)也面臨著(zhù)更復雜的形勢和更高的目標，以及伴隨改革而層出不窮的新問(wèn)題。居安思危、解放思想，沖破傳統思維和習慣做法，求索不同以往的發(fā)展路徑，做好犧牲既得利益和為改革付出成本的思想和物質(zhì)準備，以海納百川的人才觀(guān)建立科學(xué)的用人機制，上海就能在新時(shí)期取得國資國企改革的新突破。

　　作者：上海國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司副總裁、法學(xué)博士 徐菲

　　本文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)。

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