出資人關(guān)注的是資本權益，從這個(gè)角度講，出資人管的是資本，并不是出資企業(yè)的資產(chǎn)，更不是出資的企業(yè)。
營(yíng)運資本 出資人的基本職能是營(yíng)運資本。出資人出的資是資本，而不是一般的資金，因而就需要謀劃資本向哪里投？資本采取什么形式投？資本如何保全？資本如何增值？國有資本的出資人，就要考慮國有經(jīng)濟布局如何調整，即國有資本向哪些領(lǐng)域投或者是繼續在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用？國有經(jīng)濟結構如何優(yōu)化，即國有資本如何投，如何發(fā)揮國有經(jīng)濟的控制力、影響力和帶動(dòng)力，國有資本如何保值增值，說(shuō)到底一句話(huà)，就是維護國家的資本權益。具體任務(wù)就是明晰國家權益，保護國家權益，實(shí)現國家權益，發(fā)展國家權益。
出資人享有收益權。大家注意，這次公司法全面修訂，將老公司法的表述改了一個(gè)字，原來(lái)的規定是享有受益權，現在將“受”改為“收”，一字之改，法律含義就體現不同。受益權是被動(dòng)接受，收益權是主動(dòng)收取。股東要決定公司的利潤分配，所以是主動(dòng)權利。實(shí)現國家的權益，就要用好這個(gè)權利；還要發(fā)展國家權益，要不斷使國有資本增值，如果認為這個(gè)領(lǐng)域不適合國有經(jīng)濟投資，就要退出。
因此，出資人關(guān)注的是資本權益。從這個(gè)角度講，出資人管的是資本，管的并不是出資企業(yè)的資產(chǎn)，更不是管出資的企業(yè)，因為你不是企業(yè)的上級和領(lǐng)導人。關(guān)于管資產(chǎn)和管人、管事相結合，好像出資人要管理其出資企業(yè)的資產(chǎn)、人事和具體的業(yè)務(wù)，這實(shí)際上是誤解。管人、管事、管資產(chǎn)，不要將它解讀為國有企業(yè)主管部門(mén)對國有企業(yè)的管人、管資金、管事，用法律的語(yǔ)言表述就是出資人享有資產(chǎn)收益，參與企業(yè)重大決策，選擇企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者的權利。
這里需要明確營(yíng)運資本和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)是兩個(gè)概念。
政府作為出資人，就要考慮如何維護投出的資本權益，這就是資本營(yíng)運，跟企業(yè)具體組織產(chǎn)供銷(xiāo)活動(dòng)即企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是不一樣的。個(gè)人當股東的，要考慮股票選擇什么樣的結構，什么時(shí)候買(mǎi)進(jìn)，什么時(shí)候賣(mài)出，這是股份營(yíng)運，就是資本營(yíng)運。
經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)和營(yíng)運資本是兩個(gè)不同的概念，營(yíng)運資本是出資人針對其享有的權益而言的，經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)是企業(yè)針其掌握和控制的資產(chǎn)而言的。
權力和權利 一、中央政府具有兩重身份，分別行使權力和權利兩種職能。
依據憲法，國務(wù)院是最高國家權力機關(guān)的執行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。它以國家行政主體的身份依法行使國家行政權力，同時(shí)依據物權法，國務(wù)院代表國家行使國有財產(chǎn)的所有權，它又以國家這個(gè)特殊民事主體代表的身份，依法行使民事財產(chǎn)權利。法律明確了國務(wù)院兩種不同身份，分別行使的是不同的權力與權利。
所謂“政資分開(kāi)”，就是要區分這兩種不同身份，把國務(wù)院的行政管理職能與代表國家行使的國有財產(chǎn)所有權的職能區別開(kāi)來(lái)，要將權力與權利分開(kāi)，分別由國務(wù)院的不同機構，按照不同的法律規范運作�！皺嗔Α钡男惺故窃趪鴦�(wù)院的統一領(lǐng)導下，由國務(wù)院及其組成部門(mén)通過(guò)各級政府及其部門(mén)來(lái)實(shí)現�！皺嗬钡男惺故窃趪鴦�(wù)院的統一管理下，由國務(wù)院和各級地方政府及他們授權的特設機構來(lái)實(shí)現。行使“權力”的應是行政機關(guān)，行使“權利”的應是以民事主體身份行事的特設機構。
二、國有財產(chǎn)的管理監督不是所有權的權能，而是與所有權相聯(lián)系，保障所有權實(shí)現的職能。
民法通則和物權法規范的所有權是一種民事財產(chǎn)權利，集中體現為占有、使用、收益和處分四種權能。至于如何保障占有、使用、收益和處分四種權能的實(shí)現，自然離不開(kāi)所有者對自己財產(chǎn)的管理、監督，因此可以把所有者的管理、監督看作是所有權實(shí)現的保障職能，國有財產(chǎn)的管理、監督同樣也是國家所有權實(shí)現的保障職能。
國有財產(chǎn)分布極其廣泛，形態(tài)多種多樣，直接支配者眾多，國有財產(chǎn)所有權的行使，必須分別通過(guò)管理、監督和營(yíng)運體系才能實(shí)現。為了保障國家所有權的統一行使，國務(wù)院在政府系統內需要也能夠利用行政體系，運用行政權力，采取行政手段對國有財產(chǎn)實(shí)施自上而下的管理和監督。這種政府內部的管理、監督職能應由行政機關(guān)來(lái)履行，而不應由以民事主體身份行事的特設機構來(lái)履行，特設機構履行的只應是出資人的職能，行使的是出資人享有的民事權利，而不是管理監督的行政權力。
三、國有資產(chǎn)的管理監督只能是政府的行政職能，不應由行使出資人的職能的機構行使。
國有資產(chǎn)的管理、監督依靠的是行政強制力。管理需要制定頒布規章，規章要有法律效力，對違規行為要進(jìn)行查處，這都需要依靠行政強制力。因此，國有資產(chǎn)的管理、監督應看作是政府的公共管理職能。根據黨的十六屆三中全會(huì )《關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》提出的堅持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)的原則，國有資產(chǎn)出資人的職能和國有資產(chǎn)的管理、監督職能不應該由同一部門(mén)施行。
管理體系 國有資產(chǎn)的管理分為外部管理和內部管理兩類(lèi)。
外部管理主要有政府的管理、部門(mén)的管理，又分為綜合管理與專(zhuān)職管理。履行出資人職能的機構以投資主體身份的管理，是通過(guò)公司法和公司章程明確的，以公司股東集合行使權利的方式實(shí)現的，而不是通過(guò)企業(yè)上級部門(mén)直接領(lǐng)導企業(yè)實(shí)施的。
內部管理直接對象是企業(yè)的資產(chǎn)，但是間接實(shí)現了對國有資本的管理，總體來(lái)說(shuō)企業(yè)的資產(chǎn)如果損失，負債不變，所有者的權益就減少了。企業(yè)針對的是資產(chǎn)的管理，不是對資本權益的管理，因為對企業(yè)資產(chǎn)的管理，保證資產(chǎn)不損失，就維護了國有資本的權益。
政府和部門(mén)管理的特點(diǎn)：管理國有財產(chǎn)是政府的一項公共管理職能；管理是政府的一種行政行為；管理需要采取行政手段；管理要由行政部門(mén)實(shí)施；管理是政府的一種強制行為，是行政權力的行使；管理者和被管理者不是平等協(xié)商關(guān)系。
監督體系
監督可以分為幾大類(lèi)：國家機關(guān)的監督，包括國家權力機關(guān)的監督，政府及其有關(guān)部門(mén)的監督；法律監督機關(guān)和審判機關(guān)的監督；社會(huì )的監督，包括群眾的監督、輿論的監督、中介機構的監督；履行出資人職能機構以投資主體身份的監督；企業(yè)內部的監督，這種監督實(shí)際上是對資產(chǎn)的監督間接地體現了對國有資本權益的監督；占有、使用國有財產(chǎn)的機關(guān)、事業(yè)單位群眾團體的內部監督。
國家機關(guān)監督的特點(diǎn)：國家機關(guān)全方位監督，包括權力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等。國家機關(guān)要依法分工監督，國家機關(guān)分別履行各自職能又協(xié)調配套的監督，覆蓋全部國有財產(chǎn)的監督。
監督體系的構成：各級人大實(shí)施法律和工作監督，國務(wù)院統一領(lǐng)導各級政府監督，政府部門(mén)、機構分工負責監督，檢察院、法院配合監督，社會(huì )廣泛參與監督，履行出資人職能的機構、企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位和群眾團體依法自律監督。
營(yíng)運體系
國有資本營(yíng)運的特點(diǎn)是：營(yíng)運的目的是更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用，增強國有經(jīng)濟的活力；營(yíng)運的任務(wù)是維護國有資本的權益，即明晰權益、保護權益，實(shí)現權益，發(fā)展權益；營(yíng)運的對象是國有資本；營(yíng)運的主體是履行政府出資人職能的機構和部門(mén)。
營(yíng)運體系的構想：國家統一所有，中央和地方政府分級出資分別收益，履行政府出資人職能的機構分級營(yíng)運國有資本，被出資企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)。
履行出資人職能的機構行使財產(chǎn)權利僅限于其直接投資的企業(yè)。出資人的職能是建立在出資人與被投資企業(yè)之間特定的財產(chǎn)關(guān)系上的，沒(méi)有這種直接的資本的連接關(guān)系，就不是出資人，因而也就不存在履行出資人職能的問(wèn)題。
作者為全國人大法制委員會(huì )副主任，本文根據其在“2008中國城市國資論壇”上的講話(huà)整理。
來(lái)源：《國企》雜志
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圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)
