水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的路徑設計探討

　　水利是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，在國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定中發(fā)揮著(zhù)重大的作用。但是，計劃經(jīng)濟體制下建立起來(lái)的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，導致水利事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率不高、配置不科學(xué)、管理不規范，核算不客觀(guān)，已經(jīng)越來(lái)越不適應改革和發(fā)展的需要。在當前國有資產(chǎn)管理體制改革的大背景下，水利事業(yè)單位如何科學(xué)、合理、有效、規范地管理和運作國有資產(chǎn)，已經(jīng)成為水利事業(yè)單位改革與發(fā)展的大事。

　　一、水利事業(yè)的屬性和水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)分類(lèi)研究

　�。ㄒ唬┧�利事業(yè)的屬性

　　1.水利事業(yè)的公益服務(wù)性。水利事業(yè)包括防洪、排澇、供水、灌溉、水土保持、水文、水資源保護等內容。水利作為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的基礎設施，不但關(guān)系到工、農業(yè)生產(chǎn)和人民生活，還在一定程度上關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的速度和效益，具有明顯的公益服務(wù)性。

　　2.水利事業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益性。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，水利事業(yè)也在逐步走向市場(chǎng)。最典型的就是成立水電和供水企業(yè)，以及水利部門(mén)依托水土資源優(yōu)勢，開(kāi)展水利漁業(yè)、水上交通和水利旅游等。這部分水利事業(yè)確實(shí)具有一定的經(jīng)營(yíng)收益性。

　�。ǘ�）水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類(lèi)

　　水利事業(yè)的上述屬性，決定了水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)可以分為經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)兩大類(lèi)。

　　水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)是指國家對水利事業(yè)單位以謀求盈利、實(shí)現資本增值為主要目標，同時(shí)兼顧水利、水電及其他社會(huì )公益目標的投資和投資收益所形成的用于經(jīng)營(yíng)行為的各種資產(chǎn)。其運營(yíng)目標是實(shí)現水利國有資產(chǎn)的保值增值，主要滿(mǎn)足水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)收益性要求。

　　水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)又可以分為純經(jīng)營(yíng)性的和準經(jīng)營(yíng)性的兩大類(lèi)。水利事業(yè)單位純經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)是指其擁有的不用承擔其他社會(huì )公益責任的資產(chǎn)，如水利事業(yè)單位投資到公司里的資產(chǎn)，可以進(jìn)行絕對的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。而準經(jīng)營(yíng)性的國有資產(chǎn)是指需要承擔部分社會(huì )公益責任的資產(chǎn)，不能進(jìn)行絕對的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，如水力發(fā)電廠(chǎng)和供水企業(yè)擁有的國有資產(chǎn)。準經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)在滿(mǎn)足水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)收益性要求外，還滿(mǎn)足水利事業(yè)公益服務(wù)性要求。

　　水利事業(yè)非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)是水利事業(yè)單位擁有的除經(jīng)營(yíng)性以外的國有資產(chǎn)。水利事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)主要滿(mǎn)足水利事業(yè)的公益屬性，它不是以盈利為目的，而是以國家和人民的根本利益為基本訴求的。

　　二、水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的路徑設計

　　路徑一：建立有效的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體系

　　水利事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革的目標是保障水利部和流域機構及各類(lèi)水利事業(yè)單位正常履行其事業(yè)職能，保障提供經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)協(xié)調發(fā)展的社會(huì )公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，保障水利事業(yè)性國有資產(chǎn)安全完整、合理配置和有效使用，建立一個(gè)“權責明確，監管有力，配置靈活，有效使用”的管理體制。

　　按照上述目標，我們設計構建“財政部—水利部財經(jīng)司—水利事業(yè)單位”三級國有資產(chǎn)管理、監督新體系。

　　1.財政部代表國家履行對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能，履行出資人的職責，負責對水利國有資產(chǎn)進(jìn)行監督管理。

　　2.水利部財經(jīng)司是水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理部門(mén)，負責對授權占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行管理，按照國家有關(guān)資產(chǎn)管理制度、辦法、標準，制定水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理方案；擬訂水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的購建計劃、配套服務(wù)及預算；組織對水利部及所屬事業(yè)單位占用資產(chǎn)進(jìn)行清查；對水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的處置、閑置資產(chǎn)調劑等提出意見(jiàn)；按照有關(guān)標準及要求，建立水利事業(yè)性國有資產(chǎn)統計、效率評價(jià)等系統。

　　3.水利事業(yè)單位是國有資產(chǎn)的具體使用者，負責本單位占用國有資產(chǎn)的日常使用和管理。

　　路徑二：水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類(lèi)管理

　　由于水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)，每類(lèi)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)目的不同，因此，我們對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進(jìn)行路徑設計時(shí)，就要對水利事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)設計。

　　將那些本應按照企業(yè)化原則進(jìn)行運作的機構和單位從水利事業(yè)單位中分離出去，按照一般經(jīng)營(yíng)性國有企業(yè)管理的方法來(lái)管理。這些分離出去的國有資產(chǎn)，應按照財政部關(guān)于改革國有資產(chǎn)評估管理方式的有關(guān)要求，聘請獨立的社會(huì )中介機構進(jìn)行資產(chǎn)評估，科學(xué)評估其價(jià)值，防止國有資產(chǎn)的流失。

　　對非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，應堅決摒棄狹隘的保值增值觀(guān)，不能以收入的多少作為考核行政事業(yè)部門(mén)管理績(jì)效的標準，而應該嚴格地實(shí)行統收統支的管理制度，做到“收支兩條線(xiàn)”。

　　三、水利事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理的路徑設計

　　設計路徑：轉變理念，建立以“權責發(fā)生制”為基礎的水利事業(yè)單位會(huì )計制度；建立科學(xué)合理的非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)監督管理制度，對國有資產(chǎn)的驗收、審批、使用、保管和報告進(jìn)行全面制度規范。

　�。ㄒ唬└淖冊�有事業(yè)單位會(huì )計核算的基礎——收付實(shí)現制，實(shí)行統一的權責發(fā)生制

　　收付實(shí)現制不能實(shí)現收入與支出項目的當期配比，如固定資產(chǎn)的大修理費并不是每年都會(huì )發(fā)生，而固定資產(chǎn)的使用損耗是逐年發(fā)生的。在對固定資產(chǎn)進(jìn)行大修理的年度，根據收付實(shí)現制將修理費直接計入支出，造成當年支出增大，結余減少。此外，收付實(shí)現制下不核算當期發(fā)生尚未支付的費用，從而使費用不能配比分配到當期成本中，隱藏了當期財務(wù)管理的風(fēng)險。而權責發(fā)生制則可以很好地解決上述問(wèn)題。

　�。ǘ�）按照財政部的相關(guān)文件精神，建立國有資產(chǎn)的驗收、審批、使用和保管制度

　　水利事業(yè)單位，應按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的指導精神，結合水利事業(yè)單位的特殊情況，制定一套切實(shí)可行的國有資產(chǎn)管理規范。

　　1.完善國有資產(chǎn)驗收和產(chǎn)權登記制度，加強國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失。

　　水利事業(yè)單位無(wú)論是從外部購買(mǎi)還是內部劃轉得來(lái)的國有資產(chǎn)都要進(jìn)行驗收，并按照發(fā)票價(jià)值或社會(huì )中介機構評估價(jià)值，登記在冊，進(jìn)行驗收和入賬，使事業(yè)單位的國有資產(chǎn)賬實(shí)相符。

　　事業(yè)單位要建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記制度。一方面，方便國家對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統計和管理；另一方面，可以明確水利事業(yè)單位的具體責任。
2.完善水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用保管、清查和報告制度，加強水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的日常管理。

　　作為國有資產(chǎn)的使用者，水利事業(yè)單位必須珍惜國有資產(chǎn)，承擔起保護國有資產(chǎn)的義務(wù)，防止國有資產(chǎn)的流失和毀壞。應定期對國有資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)查、清查，進(jìn)行賬實(shí)校對，并及時(shí)向國有資產(chǎn)管理部門(mén)報告國有資產(chǎn)的使用、分布、變動(dòng)情況，確保信息透明和資源共享，把國有資產(chǎn)的管理落到實(shí)處。

　�。ㄈ�）建立國有資產(chǎn)調劑使用制度

　　打破國有資產(chǎn)“單位所有”、“部門(mén)所有”的觀(guān)念。水利部經(jīng)濟調節司對水利事業(yè)單位所占用的非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，可根據工作需要，采取行政手段，跨部門(mén)、跨單位進(jìn)行調劑，以促進(jìn)資產(chǎn)的合理流動(dòng)與重組，提高資產(chǎn)使用效率。

　�。ㄋ模﹪栏駡绦惺聵I(yè)單位國有資產(chǎn)處置審批制度

　　事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置行為包括轉讓、報廢、報損等。水利事業(yè)單位在資產(chǎn)處置時(shí)，必須嚴格按規定程序報批，不得化整為零，嚴禁擅自處置、隨意支配國有資產(chǎn)。

　　國有資產(chǎn)轉讓要進(jìn)行清產(chǎn)核資，根據清產(chǎn)核資的結果編制資產(chǎn)負債表和資產(chǎn)移交清冊，并委托會(huì )計師事務(wù)所實(shí)施全面審計。

　　國有資產(chǎn)的報廢、報損等資產(chǎn)損失的認定與核銷(xiāo)，應按照國家法律的有關(guān)規定根據報廢、報損的憑據辦理，并確定責任，對非正常的資產(chǎn)損失的責任人，要賠償損失，并承擔相應的行政和法律責任。這樣可以減少?lài)�有資產(chǎn)的流失。

　�。ㄎ澹┙�立和完善水利事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監督機制

　　一方面要嚴格按規定搞好各項資產(chǎn)的核算，特別是要如實(shí)反映固定資產(chǎn)的數量和價(jià)值，另一方面要及時(shí)向財政部、水利部、國資委等國有資產(chǎn)管理部門(mén)反映各種侵占、低價(jià)轉讓、私分國有資產(chǎn)的行為。

　　凡需處置的資產(chǎn)一律報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門(mén)審批，否則國有資產(chǎn)管理部門(mén)不予承認，所造成的損失要追究單位負責人的責任。水利事業(yè)單位每年都要請外部機構進(jìn)行國有資產(chǎn)管理審計，審計核實(shí)國有資產(chǎn)的真實(shí)性以及保值增值情況。

　　四、水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理的路徑設計

　　由于水利事業(yè)單位準經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)需要考慮社會(huì )公益目標，受政府的直接干預和政策干預比較大，而且關(guān)系到人民的基本生活保障和經(jīng)濟發(fā)展的基礎，不可能完全自主經(jīng)營(yíng)，需要國家宏觀(guān)調控。因而，這里討論的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)是指純經(jīng)營(yíng)性的國有資產(chǎn)。

　　設計路經(jīng)：構造經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)獨立經(jīng)營(yíng)主體，引入現代企業(yè)制度和競爭機制，通過(guò)委托代理機制的有效運行和建立完善水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的績(jì)效評價(jià)體系，實(shí)現所有權和經(jīng)營(yíng)權的分離，提高水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用效率。

　�。ㄒ唬┏闪�國有資產(chǎn)管理公司

　　針對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權不明晰、出資人缺位的問(wèn)題，構造水利事業(yè)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)獨立經(jīng)營(yíng)主體，成立國有資產(chǎn)管理公司。該公司依法享有水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權，同時(shí)享有國有資產(chǎn)運營(yíng)收益的支配權，具體負責水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理和運營(yíng)。

　�。ǘ�）實(shí)現所有權和經(jīng)營(yíng)權分離

　　水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理公司，要實(shí)現所有權和經(jīng)營(yíng)權的分離�？蓪⒔�(jīng)過(guò)外部評估機構科學(xué)評估后的國有資產(chǎn)，以出資設立或者參股合營(yíng)的形式投資到經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)組織中；也可以吸收私人財產(chǎn)投資到水利事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)中，實(shí)現投資主體的多元化。另外，還可以委托專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理，參與市場(chǎng)競爭，以提高企業(yè)的獲利能力。

　�。ㄈ�）建立和完善水利經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)評價(jià)體系

　　在建立和完善實(shí)現水利、水電及其他社會(huì )公益目標的基本前提下，參照經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的考核指標，結合水利事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)的自身特點(diǎn)，建立以追求資產(chǎn)的長(cháng)期效益和持續盈利能力為主要考核指標的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)評價(jià)體系。

　　作者：田圃德，伊志宏

　　來(lái)源：《國有資產(chǎn)管理》雜志

　　本文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)。

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)