導語(yǔ)：新舊稅負銜接，新舊征管體制銜接，低稅率、征收率、免稅的適用范圍等，都是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

 

　　經(jīng)濟觀(guān)察報 楊志勇/文 5月1日越來(lái)越近。李克強總理在3月5日做政府工作報告時(shí)提出，營(yíng)改增試點(diǎn)范圍將擴大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業(yè)稅負只減不增，要求全面營(yíng)改增要在5月1日前完成。這意味著(zhù)，經(jīng)過(guò)4年4個(gè)月的努力，增值稅終將正式取代營(yíng)業(yè)稅。

 

　　余下的即將進(jìn)行試點(diǎn)的行業(yè)，全是營(yíng)改增的“硬骨頭”。迄今，改革方案尚未正式公布。新舊稅負銜接，新舊征管體制銜接，低稅率、征收率、免稅的適用范圍等，都是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。改革必須進(jìn)行下去，困難必須克服。正視可能的難題，確定多種應對預案，改革才可能更加順利。

 

　　稅負不增加與增值稅制改革

 

　　2016年是減稅年。各行業(yè)稅負只減不增的承諾，和既往的結構性減稅中可能出現的有減有增的情況大不相同。這樣的承諾容易讓社會(huì )接受全面營(yíng)改增試點(diǎn)方案。但是，每個(gè)企業(yè)作為行業(yè)一分子，行業(yè)稅負不增加，具體企業(yè)的稅負就一定不增加嗎?進(jìn)項稅額多與少與企業(yè)所處的特定發(fā)展階段有關(guān)。當企業(yè)固定資產(chǎn)投入多時(shí)，可抵的進(jìn)項稅額就多，反之就少。

 

　　如何計算行業(yè)稅負也是一個(gè)問(wèn)題。有意義的不是名義稅負，而是實(shí)際稅負。與營(yíng)業(yè)稅相比，增值稅征管一環(huán)扣一環(huán)，有望將一些本來(lái)未納入征稅視野的業(yè)務(wù)也納入其中。企業(yè)的實(shí)際稅負可能因此提高。再者，進(jìn)項稅額抵扣如果還是依據發(fā)票，那么建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、生活服務(wù)業(yè)，都可能會(huì )因為發(fā)票獲取困難，而使得一些本來(lái)應該抵扣的進(jìn)項稅額缺乏依據。代開(kāi)增值稅發(fā)票可以部分解決問(wèn)題，但是發(fā)票代開(kāi)之后，原來(lái)可以接受的價(jià)格可能就要發(fā)生變化。這是稅制逐步走向規范的必然趨勢。身處其中的企業(yè)稅負就可能驟然上升。

 

　　營(yíng)改增試點(diǎn)的最后一役難度不可低估。行業(yè)稅負不增加的思路，對于增值稅的未來(lái)，也有一定沖突。增值稅稅率除了適用范圍較廣的基本稅率外，低稅率和免稅所涉的范圍應該較少。行業(yè)稅負的設計思路，讓增值稅制改革方案部分帶上了1994年之前的產(chǎn)品稅制的思維。本來(lái)不應負有調節行業(yè)負擔功能的增值稅，多了如此功能。當然，在積極財政政策實(shí)施的背景下，在全覆蓋營(yíng)改增也只是處于試點(diǎn)階段來(lái)看，這都可以理解，但這意味著(zhù)未來(lái)改革的壓力。

 

　　增值稅征管的挑戰

 

　　目前，國地稅稅收征管體制正在進(jìn)一步完善。全面實(shí)施營(yíng)改增之后，國稅部門(mén)的工作量肯定大幅度增加。關(guān)于建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅征管，地方稅務(wù)局本來(lái)就投入了大量人力財力物力，所耗資源是營(yíng)業(yè)稅中最多的。營(yíng)改增行業(yè)資料數據的移交，需要地方稅務(wù)局配合。這沒(méi)有太多問(wèn)題。關(guān)鍵是，國家稅務(wù)局對接的工作量有多大，國家稅務(wù)局內部人員優(yōu)化組合能否有效對接?如果能夠做到，這也算是創(chuàng )造了一個(gè)奇跡。征管的稅收收入大幅度增加，而不從外部增加人員，當屬公共服務(wù)效率改善的典范。全面實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)，國稅的增值稅征管經(jīng)驗肯定有用，金稅工程也同樣有利于試點(diǎn)的進(jìn)行，增值稅征管的規模經(jīng)濟效應也肯定存在。

 

　　新增試點(diǎn)行業(yè)所增添的每一個(gè)增值稅納稅人，都需要國稅征管力量的跟上;每一納稅人的具體情況，都需要國稅人員進(jìn)行深入分析。自行申報納稅可以減輕國稅部門(mén)的負擔。但是，稅制過(guò)渡的銜接，又意味著(zhù)一系列問(wèn)題只能通過(guò)人工咨詢(xún)方式才能得到解決。而且，這些問(wèn)題可能是方案中已經(jīng)涉及的，也有可能是未涉及的。前者容易解決，后者則可能要通過(guò)層層申報，再集中決策才可能有答案的。在銜接過(guò)程中，營(yíng)業(yè)稅征管的掃尾工程，同樣需要地方稅務(wù)局投入資源。

 

　　5月將是一個(gè)重要的時(shí)間段，地方稅務(wù)局的營(yíng)業(yè)稅征管仍然得和過(guò)去一樣，之后工作量才會(huì )大幅度壓縮，只是處理營(yíng)業(yè)稅欠繳等問(wèn)題。國地稅征管體制改革，加強國地稅合作，工作中的配合，不會(huì )有問(wèn)題，但是一邊征稅壓力劇增，一邊管戶(hù)突然大幅減少，下一步怎么辦，不能不統籌考慮。

 

　　改革方案更容易落地

 

　　營(yíng)改增全面推廣，不管后面各種力量如何角力，在征管程序中，都離不開(kāi)技術(shù)支持，離不開(kāi)培訓。征管雙方都需要得到培訓。

 

　　培訓可以讓征管雙方更好地理解方案設計的目標，可以為方案的進(jìn)一步完善以及方案推行中可能出現的問(wèn)題提前做好準備工作。模擬征稅，同樣可以解決這類(lèi)問(wèn)題。全面推行試點(diǎn)，涉及面廣，培訓工作量大。培訓者對方案也需要一個(gè)消化的過(guò)程，短時(shí)間內的層層培訓，減少培訓中可能出現的理解偏差，也需要注意。

 

　　營(yíng)改增試點(diǎn)的全面推行，離不開(kāi)社會(huì )輿論的引導。營(yíng)改增本來(lái)不是稅負的高低調節問(wèn)題。社會(huì )輿論應特別注意，營(yíng)改增是增值稅制完善的需要。增值稅只有實(shí)現行業(yè)全覆蓋，抵扣鏈條才會(huì )完整，中性作用才能得到更好的發(fā)揮�，F代增值稅可以讓市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到更好的體現。

 

　　同時(shí)，營(yíng)改增工作要做好，不能對問(wèn)題視而不見(jiàn)聽(tīng)而不聞。應該對這些問(wèn)題一一加以歸類(lèi)，區分哪些是方案執行中的問(wèn)題，哪些是方案設計中的問(wèn)題。良好的改革輿論氛圍，是營(yíng)改增試點(diǎn)全面推開(kāi)的有力推手。建設性的問(wèn)題，只會(huì )讓改革更加順暢，而不是給改革挑刺，更不應簡(jiǎn)單地視為反對改革。

 

　　可能的風(fēng)險與應對方案

 

　　不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行稅額抵扣是過(guò)去沒(méi)有的事，風(fēng)險必須充分評估。將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，肯定會(huì )大幅度降低企業(yè)稅負，會(huì )得到企業(yè)的大力支持。但新增部分才能抵扣，這對于存量部分就會(huì )構成不公平。新企業(yè)比老企業(yè)在市場(chǎng)競爭中處于更有利的地位。這是不是構成了一種人為的非對稱(chēng)式競爭?企業(yè)會(huì )不會(huì )因此關(guān)門(mén)，重新注冊開(kāi)業(yè)?不動(dòng)產(chǎn)交易會(huì )不會(huì )因此增多，以讓不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項稅額符合新增抵扣的條件?不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項稅額抵扣，基數大、所涉稅額多，這里可能出現的問(wèn)題不能不加以考慮。根本的解決方案是不區分新增與存量。存量部分找到一種新的處理方法，讓企業(yè)只有一次抵稅機會(huì )，但這對稅收收入的影響肯定很大。也許，還可以規定進(jìn)項稅額只能是新建不動(dòng)產(chǎn)或立其他的門(mén)檻，但這或者讓不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項稅額抵扣的效力下降，或者讓積極財政政策效率下降。

 

　　新增試點(diǎn)行業(yè)的不適應性問(wèn)題也必須考慮。一些行業(yè)大量進(jìn)項稅額發(fā)票的獲取存在困難。查賬推定，可以作為一個(gè)備選項。金融業(yè)的免稅與征稅問(wèn)題也需要考慮。征收率適用范圍到底有多大?建筑業(yè)的進(jìn)項稅額，哪些可以抵，哪些不能抵?在減稅階段和試點(diǎn)階段，探討的余地可能大些。

 

　　突出增值稅中性作用

 

　　營(yíng)改增試點(diǎn)全覆蓋之后，加快增值稅立法，再造增值稅制就是一個(gè)最重要的任務(wù)。增值稅全覆蓋，是增值稅制改革的重要一步。再造增值稅制，應該從現代增值稅制的原理出發(fā)，讓增值稅制的設計擺脫行業(yè)稅負思維的影響。增值稅制再造，不可能不考慮總體稅負，但更應注意增值稅的中性作用的發(fā)揮。

 

　　過(guò)多的行業(yè)稅負差異，勢必扭曲增值稅制。除了金融業(yè)以及極少數特殊行業(yè)之外，不應過(guò)多地確定低稅率和免稅的范圍。試點(diǎn)中，稅率檔次增加，有利于試點(diǎn)的推行，但是稅率檔次多，不利于增值稅中性作用的發(fā)揮，再造增值稅制，簡(jiǎn)并稅制就是大勢所趨。

 

　　增值稅制再造要將增值稅置于整個(gè)稅收制度之中，找到合適的定位。稅制結構優(yōu)化要求逐步提高直接稅所占比例，作為間接稅的增值稅收入地位從中長(cháng)期來(lái)看應該下降。增值稅稅制再造也要聯(lián)系商品稅國際稅收競爭的實(shí)際情況。17%的基本稅率仍然有必要下降。10%和5%左右的基本稅率和低稅率，可能更符合亞太地區商品稅的實(shí)際情況。

 

　　進(jìn)項稅額抵扣范圍抵扣標準應該以實(shí)質(zhì)重于形式為原則，按照增值稅原理進(jìn)行，而不是過(guò)多的人為操縱，讓增值額的確定留下過(guò)多的人工痕跡，影響增值稅中性作用的發(fā)揮。低稅率和免稅商品的適用范圍，需要從公共政策目標出發(fā)統籌考慮，但應盡可能減少對增值稅中性作用的影響。不是所有公共政策目標都可以從增值稅制那里找到支撐，公共政策工具箱是多樣的，完全可以找到其他的工具來(lái)幫忙。例如，幫助低收入者，幫助一些需要救助的其他群體，可以借助于社會(huì )保障體系，也可以借助于其他稅收工具。

 

　　無(wú)論是增值稅制的設計還是征管，從征稅的難度和稅收收入的重要性來(lái)看，接下來(lái)的50天內要完全全面推進(jìn)營(yíng)改增工作，任務(wù)不可謂不重。

 

 （本文摘自2016年03月15日《經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)》）

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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