中國國企改革：

 

脫困摸索中前進(jìn)，倒逼下的結構轉型

 

　　1.1 上一輪國改(1998-2012)：國企脫困，摸索中前進(jìn)

 

　　1.1.1監管體制改革——從地方探索到國資委成立

 

　　監管體制問(wèn)題是國有企業(yè)面臨的最主要問(wèn)題，國有企業(yè)在法理上屬于“全民所有”，但實(shí)踐中由誰(shuí)代表“全民”來(lái)具體行使出資人的權利卻并不清晰，企業(yè)的國有資產(chǎn)由誰(shuí)管理一直未能得到解決。因此監管體制改革也是國企改革的關(guān)鍵。中共十四屆三中全會(huì )指出：“對國有資產(chǎn)實(shí)行國家統一所有、政府分級監管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。”為落實(shí)決定的要求，各地開(kāi)始了對建立國資監管機構的探索，大體都建立了由三個(gè)層次構成的國有資產(chǎn)管理和運營(yíng)體系。其基本模式是：第一層級，國有資產(chǎn)管理機構。省市政府成立國有資產(chǎn)管理委員會(huì )，主要從方針、政策、法規等方面對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和監督。第二層級，國有資產(chǎn)產(chǎn)權經(jīng)營(yíng)機構。它由若干國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司構成，由國有資產(chǎn)管理委員會(huì )授權，作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權運營(yíng)主體，負責國家投入企業(yè)的國有資產(chǎn)的運營(yíng)，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司具有法人資格，是企業(yè)的股東，主要職能是制定國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計劃和目標，使國有資產(chǎn)保值增值。第三層級，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)執行機構。由國有企業(yè)、各類(lèi)含有國有資產(chǎn)的企業(yè)集團及政府參股控制的股份制企業(yè)構成，享有出資者投入企業(yè)的全部資產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)。在“國有資產(chǎn)管理委員會(huì )——國有資產(chǎn)運營(yíng)機構——企業(yè)”三層架構下實(shí)現“三個(gè)職能”分開(kāi)：政府作為全社會(huì )管理者的職能和作為國有資產(chǎn)所有者的職能分開(kāi)，政府對國有企業(yè)的行政管理職能和國有資產(chǎn)的運作職能分開(kāi)，國有資產(chǎn)的運營(yíng)職能和企業(yè)的個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)。

 

　　中央層面：1988年3月，國務(wù)院機構改革增設歸口財政部的國家國有資產(chǎn)管理局，這是中國第一個(gè)專(zhuān)職從事國有資產(chǎn)管理的政府職能機構，行使國家賦予的國有資產(chǎn)所有者的代表權、國有資產(chǎn)監督管理權、國家投資收益權、資產(chǎn)處置權。國有資產(chǎn)管理局行使的只是國有資產(chǎn)管理職能，“管人管事”都不在其職能范圍內，實(shí)際上是國有資產(chǎn)的登記管理機構，還不具備出資人的職能。

 

　　1998年，國務(wù)院撤銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，加強綜合經(jīng)濟管理部門(mén)，中央決定包括冶金、機械、化工、內貿等9個(gè)行業(yè)主管部門(mén)被改組為隸屬于國家經(jīng)貿委的9個(gè)“國家局”，并明確它們不再管理企業(yè)。2001年2月，國家經(jīng)貿委下屬的9個(gè)局被撤銷(xiāo)。國有企業(yè)從此告別由行業(yè)主管部門(mén)管理的時(shí)代。撤銷(xiāo)了政府直接管理企業(yè)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，從體制上切斷了政府與企業(yè)之間的隸屬關(guān)系和直接關(guān)系。

 

　　2003年國務(wù)院成立國資委，國有資產(chǎn)管理有了明確的責任主體。國資委成立后主要做了以下幾方面的工作：一是規范國有企業(yè)的改制行為，對管理層收購做出了明確的規定和限制，防止國有資產(chǎn)的流失;二是清產(chǎn)核資，摸清企業(yè)國有資產(chǎn)的家底;三是建立監管法律法規，積極推進(jìn)企業(yè)法律顧問(wèn)制度建設，研究起草《國有資產(chǎn)法》;四是建立業(yè)績(jì)考核機制，對企業(yè)經(jīng)營(yíng)負責人實(shí)行規范的經(jīng)營(yíng)責任和業(yè)績(jì)考核，這是國資委成立后的一項重大的制度創(chuàng )新;五是對薪酬激勵制度改革，同時(shí)以高新技術(shù)企業(yè)為試點(diǎn)，進(jìn)行了股權激勵試點(diǎn)工作;六是大力推進(jìn)國有企業(yè)公司制股份制改革，探索開(kāi)展董事會(huì )試點(diǎn)工作，穩步推進(jìn)中央企業(yè)調整重組;七是建立產(chǎn)權管理制度，積極推進(jìn)股權分置改革。

 

　　各級國資委的建立，初步形成了管資產(chǎn)和管人管事相結合、權利責任和義務(wù)相統一的國有資產(chǎn)管理體制，結束了此前政府各部門(mén)“九龍治水”的多頭管理局面，標志著(zhù)國有企業(yè)改革進(jìn)入到出資人主導的新階段。許多由于出資人不到位長(cháng)期難以解決的問(wèn)題，比如國有資產(chǎn)的合并重組、對國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵約束機制、國有資本的經(jīng)營(yíng)責任的落實(shí)等，都逐步納入制度化規范化的軌道。盡管?chē)�資管理體制改革成效顯著(zhù)，但也還面臨一些新的挑戰，國資委大力推進(jìn)央企的重組合并，并要求央企加強主業(yè)，不少央企當年為做大做強進(jìn)行了巨額投資，但卻無(wú)法消化匆忙收購來(lái)的資產(chǎn)，進(jìn)而出現巨額虧損。董事會(huì )試點(diǎn)阻力重重，董事會(huì )虛化，董事人才欠缺，大大侵蝕了董事會(huì )改革措施的效果。“管人管事管資產(chǎn)”的國資監管基本原則，混同了出資人職責、政府監管和行業(yè)管理等界線(xiàn)，使國資監管機構職責定位不明確，國資監管目標出現偏差，國資監管方式需進(jìn)一步改進(jìn)，國資監管責任體系和監管制度建設亟待加強。國有資產(chǎn)監管的一些固有問(wèn)題依然沒(méi)有很好地解決，直接影響了國有資產(chǎn)監管效能的發(fā)揮，使國企治理機構形同虛設，難以真正形成發(fā)展動(dòng)力和市場(chǎng)活力。

 

　　1.1.2公司治理結構改革——建立現代企業(yè)制度

 

　　微觀(guān)層面，國有企業(yè)活力不足問(wèn)題一直存在，許多大中型企業(yè)一直難以走出困境，有的甚至成為國家的沉重負擔，許多表象如政企職責不分、經(jīng)營(yíng)自主權難以落實(shí)、企業(yè)負盈不負虧、國有資產(chǎn)流失嚴重等問(wèn)題所掩蓋的深層次矛盾不斷暴露出來(lái)，究其根源，一是產(chǎn)權關(guān)系不明，責任不清;二是組織制度不科學(xué)，企業(yè)行為不規范，缺乏必要的激勵和約束機制發(fā)揮作用。因此國有企業(yè)要想從根本上擺脫原來(lái)計劃經(jīng)濟框架的束縛，必須尋求制度上的突破，建立現代企業(yè)制度。

 

　　1994年國務(wù)院選取了100家企業(yè)作為建立現代企業(yè)制度的試點(diǎn)，頒布《公司法》并制定配套行政法規和文件為試點(diǎn)工作創(chuàng )造必要的條件。對試點(diǎn)企業(yè)做了多種形式的公司制改造，剝離企業(yè)的社會(huì )職能，展開(kāi)破產(chǎn)兼并工作，改變了國企“能生不能死”的狀態(tài)，同時(shí)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，轉變政府管理企業(yè)國有資產(chǎn)的方式。與此同時(shí)，在國家層面的試點(diǎn)之外，各地區和部門(mén)也相繼選擇了共2714家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。

 

　　試點(diǎn)結束后，試點(diǎn)企業(yè)初步完成了公司制改革，初步建立公司法人治理結構，企業(yè)內部的機制加快轉變，企業(yè)重新與職工簽訂勞動(dòng)合同，建立了新的勞動(dòng)關(guān)系。但是由于種種原因，試點(diǎn)開(kāi)啟的改革并沒(méi)有繼續并深入地推進(jìn)下去，依然存在許多問(wèn)題：首先是公司法人治理結構不完善。法人治理結構是現代企業(yè)制度的靈魂，而試點(diǎn)中的企業(yè)一開(kāi)始就沒(méi)有嚴格遵循制度的規則，而是采取了各種變通的做法來(lái)回避矛盾。其次是內部機制轉換不徹底，試點(diǎn)企業(yè)中傳統的“大鍋飯”體制仍然存在，科學(xué)的投資決策機制沒(méi)有建立，有人決策無(wú)人負責的問(wèn)題仍未解決。最后是企業(yè)的激勵約束機制不健全，企業(yè)經(jīng)營(yíng)好壞與經(jīng)理人的薪酬缺乏內在聯(lián)系，同時(shí)責任也無(wú)法落實(shí)，企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力明顯不足。

 

　　1.1.3“有所為，有所不為”——國有企業(yè)戰略布局調整

 

　　隨著(zhù)國企改革的不斷深入和競爭性市場(chǎng)的形成，國有企業(yè)在布局結構上的缺陷開(kāi)始暴露出來(lái)，主要集中在兩個(gè)方面：一是由于過(guò)去的體制阻礙了國有資產(chǎn)跨區域、跨產(chǎn)業(yè)合理流動(dòng)，國有資源仍然處于分散狀態(tài)，不能得到有效配置，形成優(yōu)勢互補、規模經(jīng)濟，缺乏整體合力;二是由于某個(gè)行業(yè)主管部門(mén)整建制轉變而成的全國性行業(yè)總公司，承接了原來(lái)的壟斷地位，阻礙了社會(huì )運營(yíng)效率的提升，影響了市場(chǎng)公平。解決前一種問(wèn)題，重點(diǎn)是“合并”，即引導具有協(xié)同效應的不同國有企業(yè)進(jìn)行合并，提高國企質(zhì)量和競爭力;解決后一問(wèn)題，重點(diǎn)是“分拆”，即將具有行業(yè)壟斷地位的各種“總公司”拆分為數家同行業(yè)的企業(yè)，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競爭。企業(yè)重組是國有企業(yè)戰略結構調整的重要載體和主要內容，國資委對國有企業(yè)重組主要采取了以下幾種措施：一是產(chǎn)研結合，科研院所和產(chǎn)業(yè)集團優(yōu)勢互補，實(shí)現雙贏(yíng);二是強強聯(lián)合，提高企業(yè)的核心競爭力;三是上下游產(chǎn)業(yè)鏈結合，實(shí)現企業(yè)資源協(xié)同互補，增強企業(yè)綜合競爭實(shí)力;四是優(yōu)勢企業(yè)重組困難企業(yè)，幫助困難企業(yè)擺脫困境;五是非主業(yè)資產(chǎn)重組，削減一些國企中龐雜的輔業(yè)。

 

　　通過(guò)國有資本調整，分布過(guò)散、過(guò)寬的局面得到大大的改善，國有資本在一般加工工業(yè)和商貿業(yè)的比重明顯下降，進(jìn)一步向大型企業(yè)集中，行業(yè)壟斷基本被打破，競爭格局初步形成，企業(yè)的生產(chǎn)效率都有了極大的提高。但是一些深層次的矛盾和問(wèn)題依然存在，國有企業(yè)法人治理結構還不夠完善，公司制改革任務(wù)仍十分艱巨，企業(yè)重組的內部動(dòng)力不足，內部人控制的問(wèn)題在一定程度上阻礙了重組工作的推進(jìn)。

 

　　1.1.4國企如何盈利——國企三年脫困

 

　　20世紀90年代，國有企業(yè)受到外部市場(chǎng)和政策環(huán)境變化及企業(yè)內部機制調整的雙重擠壓，遭遇了嚴重制約發(fā)展的瓶頸，大量國企經(jīng)濟效益逐年大幅下滑，嚴重虧損。1995年國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報告顯示，當時(shí)國營(yíng)企業(yè)的虧損面超過(guò)了40%。許多國企已經(jīng)到了用銀行貸款發(fā)工資的地步，所欠貸款根本無(wú)力償還，下個(gè)年度能否再貸到款才是生死攸關(guān)的大事，國有虧損企業(yè)的問(wèn)題已日益成為一個(gè)影響穩定的重大社會(huì )問(wèn)題。1997年7月，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基在遼寧考察，考察中首次以“三年脫困”來(lái)概括國有企業(yè)的改革目標和任務(wù)，這成為上一輪國改的開(kāi)端。

 

　　國企三年脫困目標實(shí)踐中，采用了一系列改革措施，所運用的主要政策包括：一是行業(yè)調整與改組政策，重點(diǎn)突破了虧損最為嚴重的紡織行業(yè)，在全國范圍內開(kāi)展限產(chǎn)壓錠，壓縮了大量過(guò)剩產(chǎn)能，同時(shí)也啟動(dòng)了對煤炭、冶金、有色金屬、軍工和制糖行業(yè)的結構性調整，淘汰過(guò)剩的生產(chǎn)能力，提高行業(yè)的整體經(jīng)濟效益;二是企業(yè)聯(lián)合與重組政策，通過(guò)重建企業(yè)集團，改變目前國有企業(yè)布局分散、企業(yè)規模小的狀況;三是兼并破產(chǎn)政策，疏通企業(yè)退出通道，實(shí)施破產(chǎn)，關(guān)閉部分企業(yè)，為早已名存實(shí)亡的國有企業(yè)退出市場(chǎng)找到出路;四是直接融資政策，實(shí)行債轉股，改善國有企業(yè)資產(chǎn)負債結構;五是金融方面的政策，通過(guò)國債貼息，支持國有企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。

 

　　上述一系列政策和改革措施的實(shí)施，扭轉了國有企業(yè)經(jīng)濟效益連續下滑的趨勢，大量過(guò)剩的生產(chǎn)能力和陳舊裝備被淘汰，大部分虧損的國有大中型企業(yè)實(shí)現了扭虧為盈，國有企業(yè)效益狀況得到了根本的改善，為國有企業(yè)持續健康的發(fā)展打下了良好的基礎。但這段時(shí)間造成了大量職工下崗，居民財富大幅下滑，居民杠桿率上升。采取行政手段扭虧轉盈本質(zhì)上并沒(méi)有改變資產(chǎn)配置方式，國有企業(yè)深層次矛盾未解決。

 

　　1.2 本輪國改(2013-2016)：周期倒逼下的結構調整

 

　　以十八大(2012)為分界點(diǎn)，可以將上一輪國有企業(yè)改革與本輪國企改革分開(kāi)。上一輪國企改革解決了國企的經(jīng)營(yíng)困境、下崗國企員工的安置問(wèn)題;完成了部分國有中小企業(yè)改制退出、國退民進(jìn);國資委登臺，國資監管體制進(jìn)行了改革，完成國企的戰略布局。但上一輪國改也暴露了由于政策傾向導致部分國企在各自領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題。

 

　　在全球經(jīng)濟從康波衰退步入蕭條的階段，結構問(wèn)題疊加，伴隨上一輪改革紅利枯竭，這也給我國上一輪國改中改革不完善的公司治理結構和發(fā)展不可持續的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局等方面帶來(lái)了新的挑戰。與此同時(shí)，企業(yè)市場(chǎng)化改革的大趨勢和全球背景與當前國有企業(yè)監管機制不當和國有企業(yè)盈利能力低下的矛盾也受到全社會(huì )的極大關(guān)注。在這種條件和背景下，新一輪的國改呼之欲出。隨著(zhù)十八屆三中全會(huì )重提國企改革，深改組的成立，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》的提出，相關(guān)配套文件路出臺，央企試點(diǎn)和各地試點(diǎn)陸續推出，這些都給市場(chǎng)一定的積極信號。但市場(chǎng)更加關(guān)注國有企業(yè)激勵機制的完善和盈利能力的改善等更加現實(shí)的因素，本輪國改為經(jīng)濟注入活力值得期待。

 

　　盡管在2012年十八大上就提出了深化國有企業(yè)改革，但是國企改革當時(shí)是作為我國經(jīng)濟體制改革中重要部分提出的，而十八大對于國有企業(yè)改革也更多是集中在將國有資本投向國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及鼓勵支持引導非公有制經(jīng)濟的層面。

 

　　而在十八屆三中全會(huì )中，國有企業(yè)改革被具體化為積極推進(jìn)混合所有制改革、完善國有資產(chǎn)管理體制、推動(dòng)國有企業(yè)完善現代企業(yè)制度、準確界定不同國有企業(yè)功能等具體任務(wù)。國有企業(yè)的分類(lèi)界定是國有企業(yè)改革的基礎;混合所有制改革是國有資本實(shí)現放大功能、保值增值、提高競爭力的重要手段;國有資產(chǎn)管理體制是保證國有資產(chǎn)可以保值增值的制度保障，這也是針對上一輪國改留下的國資委職能定位不明確的進(jìn)一步制度改革;最終改革的目的是建立現代化的企業(yè)制度，實(shí)現國有企業(yè)的自主盈利以及國有資產(chǎn)的保值增值。

 

　　在接下來(lái)的2014年，中央為了探索國有企業(yè)改革的方向，在央企層面公布了四項改革試點(diǎn)，即中央企業(yè)改組國有資本投資公司試點(diǎn)、中央企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點(diǎn)、中央企業(yè)董事會(huì )行使高級管理人員選聘、業(yè)績(jì)考核和薪酬管理職權試點(diǎn)和向中央企業(yè)派駐紀檢組試點(diǎn)，又分別公布了各試點(diǎn)的試點(diǎn)央企;與此同時(shí)，各地也開(kāi)展了國有企業(yè)改革試點(diǎn)工作，各地紛紛涌現了國有資本運營(yíng)平臺、地方平臺的國企整合以及地方層面的混合所有制試點(diǎn)，這也為后續政策指明了方向。

 

　　根據中央試點(diǎn)及地方國企改革的經(jīng)驗和教訓，2015年9月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，以國企改革的頂層設計方案的形式劃定了未來(lái)五年國企改革的目標和方向，從分類(lèi)改革、完善現代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出了國企改革目標和舉措;值得注意的是，和之前的文件不同，《指導意見(jiàn)》特別強調了強化監督防止國有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。在此基礎上，中央及有關(guān)部門(mén)又及時(shí)下發(fā)本輪國企改革的配套方案，目前已經(jīng)公布的配套文件有：《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》、《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》、《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》等文件。這些文件與《指導意見(jiàn)》形成了本輪國企改革的“1+N”政策體系。

 

　　1.2.1監管體制改革深化——國有資本投資運營(yíng)平臺

 

　　從“管資產(chǎn)”到“管資本”的改革基調的轉變。相對于上一輪國改，本次國有企業(yè)改革最大的特點(diǎn)就是將改革基調從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉變，而“國有資本投資運營(yíng)公司”也正是這一改變的重要實(shí)現形式。十八屆三中全會(huì )的《決定》中提出“要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)管理，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。而今年的政府工作報告再次明確指出：以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變。同時(shí)，“以管資本為主推進(jìn)國資監管機構職能轉變”被國資委列為2016年“九項重點(diǎn)任務(wù)”中的第三項。(前兩項為“盡快完善‘1+N’文件體系，基本完成國企改革頂層設計”和“深入推進(jìn)‘十項改革試點(diǎn)’，在國有企業(yè)改革重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上盡快形成突破”。)

 

　　如果仔細研讀2014年、2015年和2016年政府工作報告中關(guān)于國企改革試點(diǎn)工作的表述，我們可以發(fā)現：此前兩年政府工作報告中對試點(diǎn)工作的表述分別為“推進(jìn)國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)”“加快國有資本投資公司、運營(yíng)公司試點(diǎn)”;而今年的試點(diǎn)表述不再用“推進(jìn)”，而是改用“加快改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司”。

 

　　在2014年和2016年公布的兩批央企改革試點(diǎn)中，都有涉及國有資本投資運營(yíng)公司的試點(diǎn)，并且在今年公布的第二批試點(diǎn)全部都是國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)，其中包括兩家國有資本運營(yíng)公司(誠通集團和中國國新)和七家國有資本投資公司(神華集團、寶鋼、武鋼、中國五礦、招商局集團、中交集團和保利集團)。國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)成為第二批央企改革試點(diǎn)的“排頭兵”。

 

　　國有資本運營(yíng)公司主要運營(yíng)資本、不投資實(shí)業(yè)，營(yíng)運的對象是持有的國有資本，包括國有企業(yè)的產(chǎn)權和公司制企業(yè)中國有股權，運作主要在資本市場(chǎng)，既可以在資本市場(chǎng)融資(發(fā)股票)，又可通過(guò)股權產(chǎn)權買(mǎi)賣(mài)來(lái)改善國有資本的分布結構和質(zhì)量。公司運營(yíng)強調資金的周轉循環(huán)、追求資本在運作中增值，運作的形式多種多樣，通過(guò)資本的運營(yíng)，實(shí)現國有資本保值增值。

 

　　國有資本投資公司以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，主要是投資實(shí)業(yè)，以投資融資和項目建設為主。投資實(shí)業(yè)擁有股權，對持有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。國有資本投資公司通過(guò)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國有資本流動(dòng)性，開(kāi)展資本運作、進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購等。

 

　　國資管理的兩元架構改為三元架構，將國資委以往既當監管者、又當管理者的雙重身份，變成了由國資委做統一監管者，而若干個(gè)多元的國有資本投資運營(yíng)公司來(lái)做出資人。國資委從原來(lái)“管人+管事+管資本”的三重權利，到現在只“管資本”的監管機構，國有資本投資運營(yíng)公司負責持股，而國有企業(yè)則負責生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，歸根到底是為了國有資產(chǎn)的保值和增值。

 

　　1.2.2公司治理推進(jìn)——增強激勵改善盈利的混合所有制改革

 

　　國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革是本屆政府上臺以來(lái)一直推動(dòng)的重要改革方向之一。十八屆三中全會(huì )提出“積極發(fā)展混合所有制”，2015年3月政府工作報告中表述為“有序實(shí)施”，2015年5月《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出制定《國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟配套文件》。9月25日國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》，鼓勵非公有資本參與國企改革，有序吸收外資參與國有企業(yè)混合所有制改革;要分類(lèi)、分層推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域改革，要開(kāi)展放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)試點(diǎn)示范。混合所有制改革作為國企改革頂層設計方案之后較早公布的“1+N”系列配套方案受到市場(chǎng)關(guān)注。今年1月，發(fā)改委召開(kāi)了行業(yè)主管部門(mén)座談會(huì )，和電力、鐵路、民航、電信、軍工領(lǐng)域中央企業(yè)商討下一步將開(kāi)展企業(yè)試點(diǎn)工作。

 

　　我國的基本經(jīng)濟制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，這是中國特色社會(huì )主義制度的重要支柱，也是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的根基，這一點(diǎn)是不可動(dòng)搖的。此外，長(cháng)期計劃經(jīng)濟體制導致了對于國有企業(yè)的依賴(lài)性。在這種背景下，想要激發(fā)企業(yè)活力，就要在公有制為主體，國有企業(yè)擁有一定話(huà)語(yǔ)權的基礎上，大力推進(jìn)混合所有制改革，充分吸引民資參與;同時(shí)在混合所有制改革的過(guò)程中結合《國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》，根據不同行業(yè)的不同情況分類(lèi)進(jìn)行不同程度的混改。

 

　　分類(lèi)改革是推進(jìn)混改的具體措施，《配套文件》中明確“國混民，民參國”的取向。在重要基礎設施、戰略資源、先進(jìn)技術(shù)、軍工領(lǐng)域，國資要保持控股地位，發(fā)揮引領(lǐng)作用，上述部分行業(yè)民資、外資可以參股或特許經(jīng)營(yíng)的形式參與經(jīng)營(yíng)建設。對“國混民”方案則有更加積極的表態(tài)：“鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)”，充分運用國有資本投資、運營(yíng)平臺將國有資本投向重要基礎設施領(lǐng)域和戰略性新興產(chǎn)業(yè)。

 

　　中央企業(yè)積極進(jìn)行探索。中央企業(yè)實(shí)現混合所有制的主要手段包括上市、引入戰略投資者等，其中前者是企業(yè)和政府積極推動(dòng)的方向。包括上市、引入戰略投資者、員工持股在內的混合所有制改革，其目的在于利用外部投資者的豐富經(jīng)驗和在資金、人才上的資源，激發(fā)企業(yè)管理人員、技術(shù)人員的積極性，以此提升國有企業(yè)生產(chǎn)效率。目前中國醫藥集團總公司、中國建筑材料集團公司已經(jīng)作為試點(diǎn)開(kāi)始探索進(jìn)行混合所有制方向的改革。

 

　　地方國企也在混改上尋求突破。廣東印發(fā)《關(guān)于深化省屬?lài)�有企業(yè)改革的實(shí)施方案》，提出鼓勵具備試點(diǎn)條件的企業(yè)先行先試，以點(diǎn)帶面推進(jìn)改革。廣東省屬?lài)�企旗下已有多家上市公司相繼停牌，其中廣弘控股發(fā)布公告稱(chēng)停牌與控股股東正籌劃混改事宜相關(guān)。廣東省國資改革以點(diǎn)帶面的策略已逐步落實(shí)，改革正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)運作階段。到2017年，混合所有制企業(yè)戶(hù)數比重超過(guò)70%。在25個(gè)省區市公布的國企改革相關(guān)意見(jiàn)中，也有4個(gè)省份提出了混合所有制改革指標。重慶市提出，通過(guò)3年至5年的努力使“2/3左右國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)”;江西省提出，到2020年使70%左右的國企發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟;浙江省提出，通過(guò)3年至5年使“省屬企業(yè)混合所有制企業(yè)戶(hù)數比重達到75%”;河南省提出，到2020年全省混合所有制企業(yè)比重達到80%以上。

 

　　員工持股試點(diǎn)先行激發(fā)國企活力。2016年8月18日，經(jīng)國務(wù)院同意，國資委、財政部和證監會(huì )日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確了國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的原則、試點(diǎn)企業(yè)條件、員工范圍以及施行方式。目前國有企業(yè)員工持股計劃的推行仍處于探索階段，國務(wù)院國資委和各省級國資委將按照試點(diǎn)企業(yè)條件，分別從中央企業(yè)、地方國有企業(yè)中選擇5-10家企業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)，相比于央企的限制條件，地方國企由于其靈活性可能更加受益。人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的科技類(lèi)企業(yè)將獲得優(yōu)先支持，據我們判斷轉制科研院所、軍工研發(fā)以及高校系上市公司是其中的重要方向。

 

　　在引入民資的基礎上，混合所有制改革可以改善目前的國有企業(yè)公司治理結構，通過(guò)向企業(yè)管理人員進(jìn)行控制權和分配權的授權、通過(guò)國有企業(yè)的集體上市、通過(guò)引入戰略投資者等方式，可以在提高企業(yè)積極性方面取得良好的效果。激勵機制的改善也有利于國有企業(yè)盈利能力的改善，結合產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的并購重組，目前國有企業(yè)盈利能力大幅下降，部分企業(yè)出現連年虧損的情況有望改善。

 

　　1.2.3戰略布局調整——央企并購重組配合供給側改革

 

　　從“抓大放小”到“強強聯(lián)合”。如果說(shuō)1998年紡織等輕工行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩是由于92年“小平南巡”后市場(chǎng)信心的恢復和寬松的財政貨幣政策導致的高速信貸投放和固定資產(chǎn)投資激增導致，而98年亞洲金融危機帶來(lái)的需求端的萎縮使得長(cháng)期積累的泡沫破裂，紡織行業(yè)大幅虧損;那么本輪產(chǎn)能過(guò)剩就是始于2009年全球金融海嘯過(guò)后的4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃帶來(lái)基建項目和煤炭鋼鐵等重工業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。圖3和圖4中顯示了煤炭行業(yè)近年來(lái)的產(chǎn)能情況和虧損情況。

 

 

　　在解決方案方面，一方面，通過(guò)大型央企的并購重組來(lái)化解過(guò)剩產(chǎn)能。比如寶鋼和武鋼在6月27日宣布籌劃戰略重組。兩家企業(yè)通過(guò)主動(dòng)的、跨區域的國有資本優(yōu)化配置，能進(jìn)一步優(yōu)化地方國有企業(yè)，甚至是地方民營(yíng)企業(yè)，實(shí)現產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。根據經(jīng)濟學(xué)博弈論中的古諾競爭模型，如圖5所示，我們可以發(fā)現當企業(yè)進(jìn)行并購重組(行業(yè)內企業(yè)數量減少)的時(shí)候，以利潤最大化為目標的企業(yè)組成的行業(yè)的整體產(chǎn)量會(huì )下降。

 

　　另一方面，通過(guò)讓專(zhuān)業(yè)企業(yè)做強做大來(lái)提高國有企業(yè)的競爭力。國資委在6月29日召開(kāi)的中央企業(yè)化解鋼鐵煤炭過(guò)剩產(chǎn)能工作會(huì )議上明確，下一步要使專(zhuān)業(yè)鋼鐵煤炭企業(yè)做強做優(yōu)做大，電煤一體企業(yè)資源優(yōu)化配置，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)。中央企業(yè)化解鋼鐵煤炭過(guò)剩產(chǎn)能的工作目標是：從今年開(kāi)始，用5年時(shí)間壓減中央企業(yè)鋼鐵煤炭現有產(chǎn)能的15%左右，爭取用2年時(shí)間壓減現有產(chǎn)能的10%左右，使專(zhuān)業(yè)鋼鐵煤炭企業(yè)做強做優(yōu)做大，電煤一體企業(yè)資源優(yōu)化配置，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)，加快解決歷史遺留和企業(yè)辦社會(huì )問(wèn)題。中央鋼鐵煤炭企業(yè)結構更加合理，活力和競爭力顯著(zhù)增強。而在6月公布的寶鋼和武鋼的和合并計劃也表明，中央正在從政策層面推進(jìn)大型央企的并購整合來(lái)做大做強國有企業(yè)。

　

　　1.2.4不忘初心——加強黨的領(lǐng)導，防止國有資產(chǎn)流失

 

　　本輪國企改革的另一大特色就是在于在國企改革伊始就注重了防止國資產(chǎn)流失的問(wèn)題。2015年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》中，強化監督防止國有資產(chǎn)流失成為本次國改中的一大特色。而在公布了《指導意見(jiàn)》的同月，中共中央辦公廳即印發(fā)《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見(jiàn)》，明確在目前全面深化改革的新的歷史時(shí)期，更要增強黨的意識，更要高度重視國有企業(yè)黨的建設，堅定不移的加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導。具體工作方面，要完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制，對國有企業(yè)國有資本實(shí)行審計全覆蓋，防止國有資產(chǎn)流失。要進(jìn)一步完善國有企業(yè)監管制度，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

 

　　由于本輪國企改革中涉及多種形式的產(chǎn)權問(wèn)題，國資平臺的國資管理模式的轉變，混合所有制改革的推進(jìn)，都可能涉及國有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。在本輪國企改革核心文件公布伊始就強調加強黨的領(lǐng)導也對于本輪國企改革的方向打下了堅實(shí)的基礎。

 

　　1.2.5本輪國改方向：國資平臺深化、并購重組推進(jìn)與員工持股試點(diǎn)

 

　　總結起來(lái)，本輪國企改革的重點(diǎn)主要包括以下三個(gè)方向：國資平臺繼續深化、并購重組不斷推進(jìn)、員工持股試點(diǎn)進(jìn)行。

 

　　國資平臺繼續深化。作為本輪國企改革的最大亮點(diǎn)，本輪國企改革會(huì )圍繞著(zhù)國有資本管理機制的不斷完善來(lái)進(jìn)行，國有資本投資運營(yíng)平臺的推進(jìn)是本輪國企改革的最大看點(diǎn);而從政策的推進(jìn)程度來(lái)看，國有資本投資運營(yíng)平臺的配套文件還沒(méi)有正式出臺，但從國資委推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)的力度來(lái)看，中央推進(jìn)國有資本投資運營(yíng)平臺的決心是非常大的，國有資本投資運營(yíng)平臺改革將在目前試點(diǎn)的基礎上不斷深化。

 

　　并購重組不斷推進(jìn)。本輪國企改革的另一大看點(diǎn)就是央企及地方層面國企的并購整合。配合供給側改革去產(chǎn)能和經(jīng)濟結構中諸多國企競爭力不足的問(wèn)題，并購重組成為解決這兩大問(wèn)題的合理方案。而下半年伊始掀起的并購重組浪潮和中央明確提出的央企重組目標(100家央企)也將繼續對于央企并購重組的改革不斷推進(jìn)。

 

　　與此同時(shí)，本輪國企改革中格外強調了加強黨的領(lǐng)導和防止國有資產(chǎn)流失的問(wèn)題，這也和本屆政府上臺以來(lái)對于國有資產(chǎn)不容侵犯和打擊貪污腐敗犯罪的主題相得益彰。

 

　　員工持股試點(diǎn)進(jìn)行。本輪國企改革中也特別強調了引入非公有制經(jīng)濟對于改善國有企業(yè)激勵機制的重要性。在2016年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》，首次從中央層面以文件形式規定了混合所有制改革中員工持股的相關(guān)規定。以員工持股為試點(diǎn)，不斷擴展混合所有制的范圍，國有企業(yè)的盈利改善指日可待。

 

文章摘自2016年9月16日《國資智庫》

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

國企改革 并購重組 央企并購整合