10月15日，國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書(shū)記、副主任陳清泰向媒體表示，“在已經(jīng)發(fā)布的文件中，管企業(yè)的部分很充實(shí)，但向管資本轉型的部分則缺乏明確的思路，措施也略顯薄弱。”

 

　　陳先生的見(jiàn)解點(diǎn)出了國資監管體制改革的一個(gè)理論和實(shí)踐問(wèn)題：國有資產(chǎn)和國有資本的異同是什么?由此衍生出三個(gè)層次相關(guān)問(wèn)題。

 

　　第一層次：國有資產(chǎn)、國有資本的存在形態(tài)是什么?兩者是什么關(guān)系?

 

　　第二層次：國有資產(chǎn)如何轉變?yōu)閲�有資本?資本化的目的是什么?

 

　　第三層次：國有資本管理究竟該管什么?

 

　　回顧去年出臺的綱領(lǐng)性文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)>》，其中第四部分專(zhuān)門(mén)提到如何完善國有資產(chǎn)管理體制，內容節略如下：第一，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變;第二，以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制。改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，探索有效的運營(yíng)模式，…開(kāi)展政府直接授權國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責的試點(diǎn);第三，以管資本為主推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置;第四，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管。

 

　　其后出臺的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》對國有資產(chǎn)監管機構與國有資本投資、運營(yíng)關(guān)系做了一些明確。

 

　　這些官方論述的出發(fā)點(diǎn)是完善國有資產(chǎn)管理體制，解決目前監管體制不足的方面，并不認為兩者是一種體制替代關(guān)系。比較具體的內容是要求在國資監管機構和國企之間組建新的中間層：國有資本投資、運營(yíng)公司。

 

　　就本文提到的第二個(gè)層次而言，國有資產(chǎn)資本化的重要途徑是股份制改造，實(shí)現資產(chǎn)證券、股票化，主要方式是境內外上市，從現有的統計數據來(lái)看，商業(yè)類(lèi)的國有企業(yè)相當數量實(shí)現了境內外上市，據統計，全國國有企業(yè)改制面已超過(guò)80%，中央企業(yè)所屬企業(yè)中，股權多元化比例已達到67.7%�？傮w來(lái)看，公益類(lèi)國有企業(yè)的上市企業(yè)數量少一些，意味著(zhù)其市場(chǎng)化和資本化的程度也低一些。

 

　　這種現狀提出兩個(gè)問(wèn)題：

 

　　第一，是否所有國企都要求實(shí)現境內外上市?如果不是，市場(chǎng)邊界在哪里?從目前上市情況來(lái)看，商業(yè)類(lèi)、公益類(lèi)國企都有一定數量的上市公司，國資監管機構并沒(méi)有規定哪類(lèi)國企適合上市，哪些不適合，也沒(méi)有出臺過(guò)相關(guān)管理政策，境內外上市基本上是一企一策，資本經(jīng)營(yíng)也是碎片化。這種情況不利于和政府的宏觀(guān)產(chǎn)業(yè)政策對接，也不利于調控力道的形成。

 

　　第二，國企的資本經(jīng)營(yíng)該如何搞?國企實(shí)現境內外上市后，多數企業(yè)重點(diǎn)是按照《公司法》和國資監管機構要求建立企業(yè)法人治理結構和信息透明制度。而對新出現的資本市場(chǎng)和股票買(mǎi)賣(mài)多采取被動(dòng)應付的態(tài)度，持續融資可能性考慮很少，不關(guān)注企業(yè)股票市值浮動(dòng)，凍結所持股份，既不買(mǎi)也不賣(mài)，出現企業(yè)經(jīng)營(yíng)和資本市場(chǎng)兩張皮的現象。

 

　　國企上市之初，目的一是改制，建立規范的法人治理結構，使企業(yè)制度現代化;二是募集資金，發(fā)展業(yè)務(wù)。

 

　　現在檢視這兩個(gè)目的：

 

　　法人治理結構雖然建立，但根治不了體制中存在政企不分、一股獨大的問(wèn)題。

 

　　企業(yè)信息雖然公開(kāi)披露，但外部監督乏力，形同虛設。

 

　　多數國企在初次融資后，缺乏持續融資能力，平時(shí)經(jīng)營(yíng)也甚少關(guān)心企業(yè)股票的走勢和漲跌，更難采取商業(yè)行為維護股票市值。

 

　　企業(yè)并購活動(dòng)也很少通過(guò)資本市場(chǎng)交易。如大型央企之間的并購重組基本上是行政無(wú)償劃撥，幾乎沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)完成交易的。2003年-2014年，央企總戶(hù)數從196家降到112家，通過(guò)兼并退出的央企為80家，通過(guò)破產(chǎn)、撤銷(xiāo)、調整退出的為3家，合資新組建、接管移交企業(yè)新增8家，“加減法”都有，2015年至今陸續有南北車(chē)、中遠中海、招商外運等五、六組大型央企整合，仍是采取行政劃撥方式。供給側改革、壓縮剩余產(chǎn)能等措施也基本上通過(guò)行政措施實(shí)現，這固然可以降低大量交易成本，但也失去了資本市場(chǎng)的效果檢驗。

 

　　因此說(shuō)，目前的國有資產(chǎn)資本化也就是完成建立法人治理結構框架、上市融資等初始目標，面對規模不斷壯大的國有資本市場(chǎng)，缺乏長(cháng)遠目標和明確、清晰的產(chǎn)業(yè)政策。

 

　　筆者認為從國有資產(chǎn)到國有資本概念的形成、發(fā)展到一定規模，這是國有資產(chǎn)適應市場(chǎng)經(jīng)濟的結果，也賦予了國有資產(chǎn)新的特性和管理內涵。

 

　　一、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國有資本經(jīng)營(yíng)相對分離，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理一般是以單個(gè)企業(yè)組織進(jìn)行，國有資本經(jīng)營(yíng)可以以一個(gè)企業(yè)的證券資本為對象，也可以是數家企業(yè)的資本為對象，形成國企群組，集中開(kāi)展投資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

 

　　二、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)很少考慮和國家產(chǎn)業(yè)政策的結合問(wèn)題，即使有所結合，也只是從個(gè)別企業(yè)的角度。多個(gè)企業(yè)的協(xié)調必須由上級國有資產(chǎn)監管部門(mén)負責組織，以形成合力。國有資本經(jīng)營(yíng)一般是對某個(gè)行業(yè)的國有資本進(jìn)行統籌經(jīng)營(yíng)管理，是執行國家某個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)政策的抓手，比所謂金融、財政政策更為精準。

 

　　三、國有資本經(jīng)營(yíng)的主要方式是通過(guò)股票買(mǎi)賣(mài)或換股行為增減對相關(guān)企業(yè)股份比例，這不僅有增量變化，也有存量變化;不僅針對國有資本部分，也可能涉及到非國有企業(yè)的資本，這種流動(dòng)性打破了國有資本和非國有資本的邊界，這將會(huì )對資本市場(chǎng)部分企業(yè)股票產(chǎn)生新的影響。

 

　　按照這種理解，筆者認為國有資本投資公司、經(jīng)營(yíng)公司是一種產(chǎn)業(yè)基金性質(zhì)，代表國家執行某一行業(yè)或數個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和資源布局，同時(shí)類(lèi)似于證券公司的經(jīng)營(yíng)，通過(guò)股票的買(mǎi)賣(mài)獲取市場(chǎng)溢價(jià)收入，或通過(guò)分紅獲取資本收益。這賦予了這類(lèi)公司經(jīng)營(yíng)的靈活性，也帶來(lái)了經(jīng)營(yíng)的巨大風(fēng)險。

 

　　鑒于目前國有資本上市股票市值數量巨大，而資本市場(chǎng)的風(fēng)險遠高于實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)，如自由交易會(huì )對股價(jià)和債券市場(chǎng)產(chǎn)生較大的波動(dòng)，影響到資本市場(chǎng)的穩定和安全，因此，國有資本經(jīng)營(yíng)要解決這樣幾個(gè)問(wèn)題：

 

　　1、必須深入研究國有資本的產(chǎn)業(yè)政策，國有資本在哪些產(chǎn)業(yè)集中?在哪些產(chǎn)業(yè)退出?集中度是多少?控股或參股比例?只有產(chǎn)業(yè)政策清晰，國有資本流動(dòng)才有明確的市場(chǎng)流向和重點(diǎn)。

 

　　國有資本在多個(gè)領(lǐng)域保持極高比重。目前，電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業(yè)改革雖已啟動(dòng)，但只是實(shí)現了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業(yè)監管的框架，在放寬市場(chǎng)準入，允許更多國有與非國有企業(yè)參與競爭等方面，改革仍不到位，非國有資本難以進(jìn)入。

 

　　盡管過(guò)半國有資本布局于基礎行業(yè)和重化工業(yè)，但仍有40%多的國有資本處于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿服務(wù)業(yè)。因此國有資本整合面臨較為復雜的局面，既有一些基礎產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，必須實(shí)行供應側改革，也有產(chǎn)業(yè)分布過(guò)寬、過(guò)廣的問(wèn)題，需要調整退出，還存在開(kāi)放產(chǎn)業(yè)準入，實(shí)行混改等問(wèn)題。既有市場(chǎng)總體定位，也有行業(yè)布局，具體如企業(yè)控股或參股比例，這都需要加強國有資本的產(chǎn)業(yè)政策研究，不能采取碎片化經(jīng)營(yíng)。

 

　　2、國有企業(yè)的股票市值管理要有額度管理，逐步開(kāi)放，不能過(guò)于自由。不然如此龐大數量的國有企業(yè)股票在市場(chǎng)自由流動(dòng)，會(huì )引起股價(jià)劇烈漲跌和股民不安，必須找準執行產(chǎn)業(yè)政策和資本追求利潤的度。

 

　　3、國有資本的績(jì)效考核不同于國有企業(yè)，利益刺激機制應該市場(chǎng)化。

 

　　至于國有資本投資、運營(yíng)公司能否改善現有國有資產(chǎn)監管體制存在的政企不分、政資不分等痼疾，取決于國資監管機構對其定位和授權。

 

（文章摘自2016年12月30日《一財網(wǎng)》）

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)