央企混改后國有股權的管理應當改變行政化的管資產(chǎn)、管企業(yè)、正面清單以及行政管制的模式，建立市場(chǎng)化的管資本、管股權、負面清單、依法治理的管理模式。通過(guò)完善國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，以國有資本運營(yíng)公司和國有資本投資公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國有資本運營(yíng)公司和投資公司”)為產(chǎn)權紐帶，著(zhù)力于實(shí)現國有企業(yè)的徹底去行政化，為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用創(chuàng )造條件。

 

　　國有經(jīng)濟結構的調整相應地體現為國有資本布局結構的優(yōu)化，國有經(jīng)濟活力更多地體現為國有資本的流動(dòng)性和投資運營(yíng)效率以及混合所有制企業(yè)的競爭力提升。

 

　　混改后的國有股權管理的三大轉變

 

　　一是從管企業(yè)向管股權轉變。國有資本將成為新的管理抓手。國資管理機構作為國有資本的出資人代表不再直接行政干預企業(yè)日常管理和經(jīng)營(yíng)，其對國有資產(chǎn)管理不能等同于對企業(yè)法人財產(chǎn)的管理，而是體現為對國有股權的管理。

 

　　二是從正面清單思維向負面清單思維轉變。十八屆三中全會(huì )指出，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要基礎。公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯。國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競爭，依法監管各種所有制經(jīng)濟。國有資本不再享有特定領(lǐng)域的天然壟斷地位，應當打破長(cháng)期以來(lái)對于民資外資所設立的各類(lèi) “玻璃門(mén)”“旋轉門(mén)”“彈簧門(mén)”，轉變計劃經(jīng)濟時(shí)期非國有資本“正面清單”思維的投資準入模式為市場(chǎng)經(jīng)濟條件下非國有資本“負面清單”思維下“法無(wú)禁止皆可入”的投資準入模式。未來(lái)，國有資本應當嚴格按照“負面清單”的規定實(shí)現有序進(jìn)退，國有股權的持股比例及管理應根據對“負面清單”的動(dòng)態(tài)調整而動(dòng)態(tài)確定。要鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行員工持股。

 

　　三是從行政管制向依法管理轉變。長(cháng)期以來(lái)，國有資產(chǎn)管理機構對國有資產(chǎn)管理采取的手段是行政管制和行政干預，這與國有企業(yè)作為市場(chǎng)競爭主體的地位是不相符的，也與未來(lái)我國實(shí)行更高程度的對外開(kāi)放的政策要求不相符。為此，應當嚴格按照十八屆四中全會(huì )關(guān)于依法治國的要求，實(shí)現對國有資產(chǎn)的依法管理和對國有資本的依法投資運營(yíng)。在法制化和市場(chǎng)化的新形勢下，國資管理機構應當嚴格按照“法無(wú)授權不可為”的原則簡(jiǎn)政放權、依法履職、轉變職能，定位于專(zhuān)門(mén)的行政管理部門(mén);主要通過(guò)法律政策及評價(jià)考核標準辦法的制定為國資管理提供支撐、服務(wù)和保障，嚴格按照《公司法》的規定對國有資本運營(yíng)公司和投資公司以及國有資本出資企業(yè)行使股權和基于股權的表決權、分紅權。

 

　　混合所有制改革中非公資本的準入原則

 

　　在央企混合所有制改革中，壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開(kāi)放，要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無(wú)禁止皆可入”的規則。只要沒(méi)有負面清單公示，非公有資本都可以進(jìn)入到這些領(lǐng)域進(jìn)行投資。當然，在壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開(kāi)放的程度上，也可以參照市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家就某個(gè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)進(jìn)行立法的做法，通過(guò)立法限制非公有資本對某個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)入。如果某個(gè)壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域不允許非公有資本進(jìn)入，應通過(guò)“禁止準入類(lèi)”負面清單予以禁止。需要強調的是，行政指令及行業(yè)規則等非法律性文件不應成為禁止非公有資本進(jìn)入的招牌。對于負面清單領(lǐng)域的國有獨資企業(yè)或獨資公司以及一些特殊功能或承擔特殊責任使命的央企，除了按照《公司法》等法律進(jìn)行規范外，還應當采取特別立法形式進(jìn)行特殊管理，即“一企一立法”，通過(guò)對各家企業(yè)單獨立法而明確企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍、管理方式及經(jīng)營(yíng)方式等。

 

　　直接授權好于間接授權

 

　　除負面清單領(lǐng)域及一些特殊功能的央企外，絕大多數央企都要推進(jìn)混改，央企混改后的國有股權實(shí)行授權管理或委托管理。通過(guò)授權管理或委托管理的中間層使政企得以分開(kāi)，同時(shí)根據資本所有權、法人財產(chǎn)權、企業(yè)經(jīng)營(yíng)權相互分離的理論，政資、資企之間也應當實(shí)現相互分開(kāi)、互相制衡。通過(guò)國有資本的授權經(jīng)營(yíng)體制改革，實(shí)現國有資本的專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)與國有企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。所謂國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革，就是通過(guò)體制性重構，把國有資本運營(yíng)權授給市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體，保證其對國有資本行使相對獨立的投資運營(yíng)權，通過(guò)國有資本的專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)與國有企業(yè)或國有控參股公司有償占有使用經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，實(shí)現國有資本保值增值。國有資本投資運營(yíng)的市場(chǎng)化平臺應以新組建的國有資本運營(yíng)公司和投資公司為依托，把不依賴(lài)政府行政力量而公平參與市場(chǎng)競爭的國有資本運營(yíng)公司和投資公司塑造成為國有資本運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化主體。除此以外，對于國有資本運營(yíng)公司和投資公司不能全部覆蓋的國有股權可以采取委托管理模式。

 

　　國有資本的授權經(jīng)營(yíng)可以分為直接授權和間接授權。直接授權是國務(wù)院和地方各級人民政府直接把國有資本的投資運營(yíng)授權給國有資本運營(yíng)公司和投資公司，間接授權是國務(wù)院和地方各級人民政府先把國有資本的投資運營(yíng)授權給一個(gè)行政化的國有資產(chǎn)監管機構，再由國有資產(chǎn)監管機構向國有資本運營(yíng)公司和投資公司進(jìn)行授權。若采用間接授權方式，將會(huì )出現“雙重出資人”的問(wèn)題，即國資監管機構作為政府層面的非商業(yè)化出資人，國有資本運營(yíng)公司和投資公司作為商業(yè)化的出資人。間接授權方式下，國有資本的終極所有權人與國有企業(yè)之間的委托代理鏈條太長(cháng)，而且?jiàn)A雜行政和市場(chǎng)的雙重色彩，一方面，“兩個(gè)婆婆”使國有企業(yè)無(wú)法真正成為純粹的市場(chǎng)主體，必然會(huì )束縛國有企業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng )造性，降低國有資本的活力和投資運營(yíng)效率以及增加管理運營(yíng)經(jīng)營(yíng)成本;另一方面，很容易出現“一放就亂”“內部人控制”和“一管就死”而導致“行政管制”的兩難困境，無(wú)形中會(huì )加大國有資本投資運營(yíng)的不確定性和風(fēng)險，導致公共利益受損。直接授權模式下，政府、國有資本運營(yíng)公司和投資公司、國有企業(yè)之間的關(guān)系更為清晰且簡(jiǎn)單，各主體的職責權限比較明確，能夠很好地形成相互分權、互相制衡的格局。因此這種方式更符合市場(chǎng)化改革和政府職能轉變與簡(jiǎn)政放權的要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家的通行做法，應當堅持并予以強化。

 

　　國有資本運營(yíng)公司和投資公司應在央企國有股權管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用

 

　　通過(guò)授權經(jīng)營(yíng)體制改革，國有資本的投資運營(yíng)主要交由市場(chǎng)化的國有資本運營(yíng)主體即國有資本運營(yíng)公司和投資公司，國有資產(chǎn)不再被央企無(wú)償占有使用，政府只作為國有資產(chǎn)管理的行政主體，國有資本運營(yíng)公司和投資公司將成為央企國有股權管理的市場(chǎng)化主體，并在央企國有股權管理中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在具體運營(yíng)上，國有資本運營(yíng)公司和投資公司可以通過(guò)國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營(yíng)技巧的運用對央企進(jìn)行國有股權管理，實(shí)現國有資本的保值增值;國有資本運營(yíng)公司和投資公司通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資或資本運營(yíng)發(fā)揮其在國有股權管理中支持產(chǎn)業(yè)結構調整與升級的作用。

 

　　首先，國有資本運營(yíng)公司與國有資本投資公司的功能區分。

 

　　國有資本運營(yíng)公司在功能上可定位于純資本運營(yíng)，是專(zhuān)業(yè)化的國有資本運營(yíng)公司，可以跨所有制、跨區域甚至跨國界從事國有資本運營(yíng)，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化;在遵循市場(chǎng)公平競爭的大原則下，國有資本運營(yíng)公司可以依托國內國際資本市場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)化資本運營(yíng)人才、科學(xué)化的股權投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運營(yíng)上，國有資本運營(yíng)公司可以通過(guò)國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營(yíng)技巧的運用而追求收益;國有資本運營(yíng)公司既可以對國有企業(yè)持股、增持、減持甚至變現退出，也可以對民營(yíng)企業(yè)及外資企業(yè)持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現退出;待其發(fā)展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運營(yíng)。國有資本投資公司在功能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國有股權經(jīng)營(yíng)，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競爭力提升;不同的國有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)布局上會(huì )各有側重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權分布的領(lǐng)域通過(guò)國有股權經(jīng)營(yíng)支持產(chǎn)業(yè)結構調整與產(chǎn)業(yè)升級;大型或特大型國有資本投資公司可以跨一個(gè)以上或兩個(gè)以上有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國有資本控制力、影響力及帶動(dòng)力的作用。國有資本運營(yíng)公司與國有資本投資公司的功能區分決定了其運營(yíng)模式的差異。

 

　　其次，以新設或重組的方式組建國有資本運營(yíng)公司與國有資本投資公司。

 

　　著(zhù)眼于國有資本運營(yíng)公司與國有資本投資公司的功能區分，可以以新設方式組建國有資本運營(yíng)公司、以重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設是指各級政府通過(guò)國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出的出資設立國有資本運營(yíng)公司，比如在中央政府層面，未來(lái)3—5年可以通過(guò)國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出300億—1000億元，設立2—3家國有資本運營(yíng)公司，在國有資本運營(yíng)公司設立后，中央政府還可以分次把一些產(chǎn)業(yè)屬性不強、國有相對控股與參股公司的國有股權直接劃轉給國有資本運營(yíng)公司。所謂重組是指依托現有條件成熟的國有企業(yè)集團，通過(guò)資產(chǎn)重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設立上要重視產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)升級導向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經(jīng)濟的若干大產(chǎn)業(yè)，而且往往都處于各產(chǎn)業(yè)的上端或上游。因此，哪些央企集團可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設立多少家國有資本投資公司，要反復論證，傾聽(tīng)多方面意見(jiàn)與建議。當然，通過(guò)新設方式組建國有資本運營(yíng)公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

 

　　國有股權及價(jià)值變動(dòng)應納入國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算

 

　　與央企混合所有制改革相同步相協(xié)調，國有資本經(jīng)營(yíng)預算應當從“重收益預算”向“重資本預算”轉變;國有資本預算要更加突出管理、治理及調控功能而避免強化單一的收支功能，更加關(guān)注國有資本的流動(dòng)及布局結構，通過(guò)支持方式創(chuàng )新而實(shí)現國有資本收益的全民共享。隨著(zhù)更多的央企完成混合所有制改革，要啟動(dòng)國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算編制。央企混改后的國有股權及價(jià)值變動(dòng)應當納入國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算。具體而言，國有控股公司(包括絕對控股公司和相對控股公司)和國有參股公司應全部納入國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算范圍�？梢試L試從編制3年的國有資本經(jīng)營(yíng)預算逐步過(guò)渡到編制5年甚至10年的國有資本經(jīng)營(yíng)預算。5年或10年的國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算要盡可能與國家“五年”發(fā)展規劃、中長(cháng)期財政規劃相同步。同時(shí)，按照資本預算的要求，國有資本運營(yíng)公司和投資公司要受到國有資本經(jīng)營(yíng)年度預算和國有資本經(jīng)營(yíng)中長(cháng)期預算的約束。

 

　　國有資本經(jīng)營(yíng)預算的支出應當嚴格定位于國有資本功能的更好實(shí)現，進(jìn)一步強化國有資本經(jīng)營(yíng)預算作為政府宏觀(guān)調控重要衍生手段的功能和作用，并不斷創(chuàng )新其支持企業(yè)發(fā)展和補充公共事業(yè)發(fā)展的手段，可以考慮把更多國有股權劃轉社會(huì )保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會(huì )保障資金缺口;也可以在國企改革中從國有資本經(jīng)營(yíng)預算收益中列支部分改革成本，用于歷史遺留問(wèn)題尤其是“人”的保障問(wèn)題的解決，同時(shí)逐年提高國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入向一般公共預算劃轉的比例。在加大國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出彌補社保缺口力度與加大向一般公共預算劃轉比例的同時(shí)，國有資本經(jīng)營(yíng)預算的“資本性”支出方式要及時(shí)調整，可以通過(guò)國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出設立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和引導基金吸引和撬動(dòng)更多社會(huì )資本，進(jìn)一步放大國有資本功能。

 

　　鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行管理層持股

 

　　引入職業(yè)經(jīng)理人、管理層持股等配套措施對于激勵管理層可以形成巨大的推動(dòng)力，可以實(shí)現國家、企業(yè)和管理者的“激勵相容”，增強管理層、社會(huì )公眾以及投資者的信心。為此，一是要引入職業(yè)經(jīng)理人，混合所有制改革要求混改后的央企交給專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行市場(chǎng)化運營(yíng)，全面推行市場(chǎng)化選聘、契約化管理的職業(yè)經(jīng)理人制度，培育一批真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人，建立相應規則，明確高管層責任、權利和義務(wù)，嚴格聘用期管理和目標考核，暢通退出機制。職業(yè)經(jīng)理人應通過(guò)市場(chǎng)以競爭方式由董事會(huì )選聘，在激勵約束方面，以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)?yōu)闃藴蔬M(jìn)行考核，采用市場(chǎng)化的薪酬結構和水平。二是要建立公平科學(xué)有效的長(cháng)期激勵約束機制。管理層持股可以增強社會(huì )公眾和投資者對企業(yè)的投資信心，有助于穩定管理團隊，從而建立有競爭力的企業(yè)結構�？紤]到目前國際上已較少采用期權激勵的方式，對于持股和股票期權這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。對于員工持股，應當謹慎。若推行員工持股，應當在實(shí)行員工持股方案時(shí)統籌考慮，既要處理好管理人員與普通員工之間的關(guān)系，也要處理好新老員工之間的關(guān)系。同時(shí)，不論是推行管理層持股還是員工持股，應當配套制定并出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

 

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