國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革，是新一輪國資和國企兩個(gè)層面改革的關(guān)鍵“結合部”，涉及產(chǎn)權制度的深度變革。兩類(lèi)公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。

 

中央經(jīng)濟工作會(huì )議在布置2019年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)明確提出，“加快實(shí)現從管企業(yè)向管資本轉變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營(yíng)公司”(即“兩類(lèi)公司”)。“兩類(lèi)公司”問(wèn)題成為社會(huì )關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題。

 

試點(diǎn)四年的國有資本投資、運營(yíng)公司改革，已成為2019年國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。怎樣認識兩類(lèi)公司改革上接國資體制完善下接國企改革的重要地位，在授權體制、組織架構、運營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機制四個(gè)重要環(huán)節中突破重點(diǎn)是什么，如何深化授權經(jīng)營(yíng)體制改革，拿出國有資本投資公司升級版，是當前需要重視的理論與現實(shí)問(wèn)題。

 

上接國資體制完善　下接國企改革

 

在2018年10月召開(kāi)的全國國企改革座談會(huì )上，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導小組提出“傷其十指不如斷其一指”的思路，扎實(shí)推進(jìn)國有企業(yè)改革，大膽務(wù)實(shí)向前走。兩個(gè)多月來(lái)，“斷其一指”引起廣泛猜測。在中央經(jīng)濟工作會(huì )議召開(kāi)僅僅一周，國務(wù)院國資委有關(guān)方面透露加快國有資本投資公司試點(diǎn)消息，使得“斷其一指”的猜測坐實(shí)。

 

據悉，航空工業(yè)集團、國家電投、國機集團、中鋁集團、中國遠洋海運、通用技術(shù)集團、華潤集團、中國建材、新興際華集團、中廣核、南光集團11家央企日前被納入國有資本投資公司試點(diǎn)。2014年以來(lái)，國務(wù)院國資委已經(jīng)選擇10家央企開(kāi)展國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)，其中誠通集團、中國國新2家為國有資本運營(yíng)公司試點(diǎn)，國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家為國有資本投資公司試點(diǎn)。96家中央企業(yè)，有20家進(jìn)入試點(diǎn)，這意味著(zhù)改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營(yíng)公司的范圍已經(jīng)明確。第一批國有資本投資運營(yíng)公司，一般會(huì )從試點(diǎn)的20個(gè)企業(yè)中產(chǎn)生。

 

國有企業(yè)改革的40年里，如何疏通國有資產(chǎn)管理體制固有的“政企不分”癥結，始終是矛盾和焦點(diǎn)。在2018年全國兩會(huì )上，國有資本投資公司、運營(yíng)公司試點(diǎn)被寫(xiě)入政府工作報告，且是十項試點(diǎn)中被唯一寫(xiě)入的，說(shuō)明高層把這個(gè)問(wèn)題看得很重。7月30日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》。

 

2018年11月19日，國務(wù)院國資委主任肖亞慶在國有資本投資、運營(yíng)公司座談會(huì )上指出，開(kāi)展國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)，是改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)鍵舉措，是深化國有企業(yè)改革的重要內容，是推動(dòng)國有經(jīng)濟布局結構調整的重要途徑，是落實(shí)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管的重要舉措，對國有企業(yè)改革全局具有重大意義。

 

為什么兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)對國有企業(yè)改革全局具有重大意義，這要從兩個(gè)層面上理解。

 

第一個(gè)層面，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制是國資體制的核心。黨的十八屆三中全會(huì )首次提出了國有資本投資、運營(yíng)公司的概念，并為其賦予了“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，完善國有資產(chǎn)管理體制”的歷史重任。黨的十九大報告指出“完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制”，標志著(zhù)國資授權經(jīng)營(yíng)體制改革進(jìn)入一個(gè)新階段。深化國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革，建立健全權責利相統一的授權鏈條，可以推進(jìn)國資管理機構職能和監管方式轉變，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，明確權責清單，為徹底實(shí)現政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)，完善國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng )造條件。

 

第二個(gè)層面，國有資本投資、運營(yíng)公司改革是國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革的核心。2015年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》明確指出，政府授權國有資產(chǎn)監管機構依法對國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責。堅持“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離”的原則，理順授權雙方主體之間的信托責任關(guān)系，加大國有資本授權的力度，國有資本投資、運營(yíng)公司更多地充當著(zhù)政府與企業(yè)間“隔離層”，落實(shí)國有企業(yè)獨立自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位，可以更有效激發(fā)企業(yè)內部的活力和創(chuàng )新力。

 

授權經(jīng)營(yíng)體制改革中的“授權”是指將國有資產(chǎn)監管機構行使的投資計劃、部分產(chǎn)權管理和重大事項決策等出資人權利，交付國有資本投資、運營(yíng)公司和其他直接監管的企業(yè)行使。

 

國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革，是新一輪國資和國企兩個(gè)層面改革的關(guān)鍵“結合部”，涉及產(chǎn)權制度的深度變革�？梢哉f(shuō)，兩類(lèi)公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。

 

打造國有資本投資公司升級版

 

關(guān)于兩類(lèi)公司試點(diǎn)進(jìn)行到哪一步，以及下一步的工作重點(diǎn)，國務(wù)院國資委分管改革的副主任翁杰明透露，試點(diǎn)企業(yè)要充分總結借鑒前期試點(diǎn)的經(jīng)驗做法，瞄準重點(diǎn)問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節，加快改革步伐，打造國有資本投資公司升級版。

 

自從2014年試點(diǎn)開(kāi)始以來(lái)，改革圍繞著(zhù)“與國資委、出資企業(yè)的關(guān)系，國有資本專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)的路徑，內部市場(chǎng)化管理機制”三大問(wèn)題展開(kāi)了積極探索，在組織調整、戰略管控、業(yè)務(wù)發(fā)展、分類(lèi)授權等方面取得了一批經(jīng)驗。從試點(diǎn)企業(yè)披露的經(jīng)驗看，中糧集團與國投，重新梳理、優(yōu)化調整公司業(yè)務(wù)結構，推動(dòng)主要業(yè)務(wù)向命脈和民生領(lǐng)域集中，形成了新的業(yè)務(wù)單元。中國誠通、國新公司，在基金的成功發(fā)起和實(shí)際運作上，把中央企業(yè)、地方企業(yè)、金融企業(yè)和社會(huì )資本等各方資金集聚起來(lái)，為央企結構調整和轉型升級提供了融資新渠道和投資新機制，在助力供給側改革，引領(lǐng)一帶一路發(fā)展，推動(dòng)國企改革，幫助困難企業(yè)脫困等領(lǐng)域均發(fā)揮了積極作用。

 

這些經(jīng)驗重點(diǎn)是發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司的職能與作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng )新發(fā)展一批國有企業(yè)，核心是要會(huì )投、會(huì )賣(mài)，有進(jìn)、有退。而在放權授權方面多沒(méi)有展開(kāi)。兩類(lèi)公司試點(diǎn)過(guò)程中，總部權限過(guò)大，審批流程過(guò)長(cháng)等問(wèn)題仍然存在。總體來(lái)看，開(kāi)展國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)，授權放權不足，實(shí)現國有資本所有權與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權的分離不夠，而在發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司平臺的作用，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)和強化監督方面創(chuàng )造的經(jīng)驗更充分。

 

怎樣打造國有資本投資公司升級版?翁杰明透露，要認真研究和推動(dòng)授權放權工作，發(fā)揮國有資本投資公司市場(chǎng)化運作專(zhuān)業(yè)平臺作用，增強集團總部在戰略引領(lǐng)、資本運作、風(fēng)控合規、審計監督等方面的職能，同步開(kāi)展落實(shí)董事會(huì )職權、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等多項改革。其中，授權放權是試點(diǎn)的核心。通過(guò)以資本為紐帶，建立權責利相統一的授權鏈條。第一步是在整個(gè)國資監管系統中形成三層授權框架，國資委統一履行經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)監管職能，由國有資本投資、運營(yíng)公司直接履行出資人職責，企業(yè)是經(jīng)營(yíng)者。第二步是合理確定政府、國有資產(chǎn)監管機構、國有資本投資運營(yíng)公司和國有企業(yè)四個(gè)層次的權利邊界。第三步是確定授權代理鏈條，并予授權。第四步是建立授權監管閉環(huán)體系。

 

一般情況，國資委監管有四項職責：國有經(jīng)濟戰略布局和規劃、國有資產(chǎn)政策規則制定、維護國有資產(chǎn)運行安全，國有資產(chǎn)國有資本經(jīng)營(yíng)預算與評估考核。包括出資人代表投資運營(yíng)公司董事長(cháng)的確定，可以概況為“4+1”。國有資本投資、運營(yíng)公司自身不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預所持股企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。公司通過(guò)管資本方式實(shí)現對所持股企業(yè)的管理，以出資額為限承擔有限責任。國有資本投資、運營(yíng)公司主要有三項大權：國有資本的戰略投資權、人事任免權和收益分紅權，經(jīng)營(yíng)權放給企業(yè)。三層框架明確了，權力邊界劃清了。實(shí)現國有資本所有權與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權的分離，實(shí)現國有資本市場(chǎng)化運作。由國有資本投資、運營(yíng)公司以管資本的方式管理企業(yè)，不再是政府部門(mén)直接管理企業(yè)，從而有利于企業(yè)市場(chǎng)化主體地位的確立，有利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、提升效益和效率。

 

改革后，盡管?chē)�資委和中國誠通都是以管資本為主，但前者更注重宏觀(guān)層面的布局、運作、回報、安全等維度的政策制定等，后者則更多從微觀(guān)、具體的角度，注重資本的具體去向、具體收益等，基本“形成了互補關(guān)系”。

 

目前的試點(diǎn)，重心在兩類(lèi)公司這個(gè)平臺的職能與作用上，主要集中在后端。翁杰明說(shuō)的下一步國資委將深入研究授權放權，按照“該放的放權到位、該管的管住管好”的思路是抓住核心，有利于充分調動(dòng)改革積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性，營(yíng)造有利于改革的外部環(huán)境。

 

以授權經(jīng)營(yíng)為核心　四個(gè)環(huán)節發(fā)力

 

嚴格來(lái)說(shuō)，中國還沒(méi)有國有資本投資、運營(yíng)公司。國投、國新等在此方面的嘗試，雖然積累了一些成功經(jīng)驗，但整體而言仍過(guò)于分散。在組織架構形成外，運營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機制是試點(diǎn)的重要內容，已經(jīng)試點(diǎn)的企業(yè)已經(jīng)在不同程度上探索出一些經(jīng)驗。等待打造國有資本投資公司升級版形成，特別是授權放權過(guò)程完善了，可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式便也可以拿出來(lái)了。

 

授權放權。通過(guò)以資本為紐帶，建立權責利相統一的授權鏈條。國有資本投資、運營(yíng)公司這兩類(lèi)公司是制度設計上一個(gè)重要抓手，是國家所有權代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節點(diǎn)。按照國有資產(chǎn)監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開(kāi)展國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)。國有資本投資、運營(yíng)公司對于授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資產(chǎn)監管機構或者政府作為授權主體，對于國有資本投資、運營(yíng)公司進(jìn)行考核和評價(jià)。政府和監管機構不再直接管理企業(yè)，這樣有利于減少行政化，把經(jīng)營(yíng)權交給企業(yè)。

 

組織架構。國有資本投資、運營(yíng)公司的具體使命和職能有明顯區別：國有資本投資公司是以投資融資和項目建設為主，通過(guò)投資實(shí)業(yè)擁有股權;國有資本運營(yíng)公司則以資本運營(yíng)為主，不投資實(shí)業(yè)，主要戰場(chǎng)是資本市場(chǎng)。同時(shí)，兩類(lèi)公司都是國家授權經(jīng)營(yíng)國有資本的公司制企業(yè)，是國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權對應原則切實(shí)承擔起國有資產(chǎn)保值增值責任。兩類(lèi)公司的試點(diǎn)企業(yè)同時(shí)面臨著(zhù)理順與國資委、出資企業(yè)關(guān)系的重要挑戰。

 

運營(yíng)模式。國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主。國有資本運營(yíng)公司主要以提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報為目標，以財務(wù)性持股為主。

 

經(jīng)營(yíng)機制。經(jīng)營(yíng)機制首先是為激發(fā)員工創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)熱情，充分調動(dòng)企業(yè)上下的積極性，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。然而，國資授權經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上屬于委托代理，授權方不能因授權而懈怠自身的職責。授權后必須做到“監管到位”。授權方要按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問(wèn)責的思路，由管企業(yè)為主向管資本為主轉變，由管實(shí)物形態(tài)的國有資產(chǎn)向價(jià)值形態(tài)的國有資本轉變。更多運用法治化、市場(chǎng)化的監管方式，建立監管權力清單和責任清單，優(yōu)化監管流程，加強資本監控，提高監管效率，重點(diǎn)是形成授權——代理——監管——管理的閉環(huán)機制。

 

顯然，兩類(lèi)公司改革探索涉及現代企業(yè)制度、混改、市場(chǎng)化招聘等幾乎所有國企改革內容，堪稱(chēng)系統工程。應當抓緊出臺和落實(shí)好相關(guān)配套政策。包括：圍繞落實(shí)出資人職責，有序推進(jìn)對國有資本投資、運營(yíng)公司的放權。支持國有資本投資、運營(yíng)公司所持股的企業(yè)開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)，充分發(fā)揮各項改革的綜合效應。

 

來(lái)源：新華社客戶(hù)端

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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