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國資國企動(dòng)態(tài)
2019-11-13
中國的改革從安徽試行聯(lián)產(chǎn)承包責任制開(kāi)始,80年代初改革重點(diǎn)從農村轉向城市改革的方向就是要把市場(chǎng)機制引到計劃體制里來(lái);谶@個(gè)目標,改革的重點(diǎn)就聚焦到國有企業(yè)上來(lái),因為你要有市場(chǎng),重點(diǎn)不是放開(kāi)價(jià)格,而是要有市場(chǎng)主體,當它能夠靈敏地對市場(chǎng)供求做出反應,市場(chǎng)機制才能起作用。當時(shí)中國城市經(jīng)濟體制的基礎是國有企業(yè),還有一小部分集體企業(yè)。因此,國有企業(yè)的改革成為城市經(jīng)濟體制改革的中心,就成為應有之義了。
國有企業(yè)改革的目標
國有企業(yè)改革的目標是什么呢?當時(shí)也非常明確,叫把國有企業(yè)改造成“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者”。到80年代后期,中國的改革是要建立社會(huì )主義商品經(jīng)濟的時(shí)候,改革的目標是:要把國有企業(yè)改造成自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的市場(chǎng)競爭主體。因此,沒(méi)有一項改革和國有企業(yè)改革一樣,非常早就找到清晰的目標。
我們發(fā)現,改了40年,實(shí)現這個(gè)目標的過(guò)程非常艱難,難在什么地方呢?難在中國既要放棄計劃體制,同時(shí)又不想復制西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟體制,我們改革的目標是要建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制,也就是說(shuō)我們想把社會(huì )主義和市場(chǎng)經(jīng)濟結合在一起。社會(huì )主義的制度特征是什么呢?我們把社會(huì )主義基本經(jīng)濟制度定義為以公有制為主,多種所有制共同發(fā)展,而公有制為主當然最終要通過(guò)國有經(jīng)濟為主導來(lái)實(shí)現。
這樣一來(lái)我們有兩個(gè)目標:一是要堅持公有制為主,最終要通過(guò)國有經(jīng)濟主導來(lái)體現;二是想讓市場(chǎng)機制起決定性或基礎性作用。既要讓國有企業(yè)成為市場(chǎng)主體,又想讓國有企業(yè)扮演公有制為主的載體,這個(gè)目標應該說(shuō)是前無(wú)古人的。把國有企業(yè)變成市場(chǎng)主體很簡(jiǎn)單,產(chǎn)權非國有就能解決。但既要讓企業(yè)保持國有,又要它成為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度中的市場(chǎng)主體并不很容易。因此,我們做了很多探索。
國企改革的探索邏輯
第一階段:放權讓利邏輯下的國有企業(yè)改革 (1978-1984)。80年代初我們探索“放權讓利”改革。所有權是國家的,經(jīng)營(yíng)權也是國家的,怎么給企業(yè)下放一定自主權,當時(shí)主要的改革是利潤留成制度以及兩步利改稅這樣的改革,盡管帶來(lái)了活力,但離我們的改革目標還非常遙遠。
第二階段:兩權分離邏輯下的國有企業(yè)改革 (1985-1991 )。80年代中期,我們希望通過(guò)兩權分離的方式來(lái)實(shí)現目標,即所有權是國家的,通過(guò)選擇一定的企業(yè)組織形式,把經(jīng)營(yíng)自主權放給企業(yè),具體形式是承包制、租賃制。六年來(lái)確實(shí)提高了一些企業(yè)活力,但離我們的目標還是很遙遠。承包制、租賃制能下放權力卻很難下放責任,因此企業(yè)行為普遍短期化。
第三階段:產(chǎn)權多元化邏輯下的國有企業(yè)改革 (1992-1997)。到80年代后期乃至90年代初,鄧小平南巡講話(huà)以后,我們的改革重心就轉變?yōu)楫a(chǎn)權多元化條件下的一種國有企業(yè)改革,具體形式就是股份制改造。這樣的探索有個(gè)概念叫“現代企業(yè)制度”,內涵為四句話(huà):產(chǎn)權明晰、政企分開(kāi)、權責明確、管理科學(xué)。具體是對國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造,在國有企業(yè)里引入多元化投資主體,把國有企業(yè)變成混合所有制企業(yè)。到了那個(gè)階段的改革,我們所講的國有企業(yè)和傳統意義上講的國有企業(yè)概念就不一樣了,傳統意義上的國有企業(yè)指企業(yè)是國家的,但到90年代的國有企業(yè)指企業(yè)里的國有股份占主體、占支配地位。
第四階段:“抓大放小”邏輯下的國有企業(yè)改革 (1998-2002 )。到了上世紀90年代末期,我們開(kāi)始搞抓大放小,本世紀初主要是對所有權約束機制,特別是對國有資產(chǎn)管理模式本身進(jìn)行了一次改造。經(jīng)歷了40年的改革,成就不可謂不大,但我們的目標——“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧”還是沒(méi)有實(shí)現。中國的改革在這40年有很大的進(jìn)步,話(huà)語(yǔ)體系也有很大的變化,唯獨國有企業(yè)在基本邏輯、基本話(huà)語(yǔ)體系沒(méi)有多大的變化。過(guò)去20年里,國有企業(yè)改革在改革理論和改革實(shí)踐上沒(méi)太大進(jìn)展,我們還是在老問(wèn)題上打圈圈。
大家有沒(méi)有想過(guò)到底是什么原因?是我們不想改嗎?黨的文件里對國有企業(yè)改革很重視,但為什么這個(gè)很重視的改革過(guò)去二十年沒(méi)有太大進(jìn)展呢?什么地方出了問(wèn)題呢?我認為,主要在改革的邏輯上出了問(wèn)題。
問(wèn)題在于,過(guò)去的改革邏輯一直堅持這樣一個(gè)思路:既想保持企業(yè)公有制性質(zhì),又想找到恰當的企業(yè)組織形式,讓它自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧,我們找了很多種形式,從放權讓利到股份制改造,我發(fā)現這樣的改革有兩個(gè)矛盾解決不了。
國企改革繞不開(kāi)兩個(gè)難題
第一個(gè)難題是政企分開(kāi)。
為什么說(shuō)國有企業(yè)問(wèn)題很多呢?政府對企業(yè)管得太多,我們的改革目標是自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、讓企業(yè)追求利潤最大化。但國有企業(yè)所有者是誰(shuí)呢?是國家。有人說(shuō)國有企業(yè)的毛病是所有權虛置,所有者缺位。這個(gè)判斷是錯誤的。國有企業(yè)所有權的歸屬在憲法上說(shuō)得很清楚:歸國家。問(wèn)題在于,當國有企業(yè)要進(jìn)入經(jīng)營(yíng)時(shí),所有者要有人代表,因為國家本身是個(gè)抽象的概念,是沒(méi)有行為能力的。當這個(gè)財產(chǎn)歸國家所有,必須要為國家找個(gè)有行為能力的代理人。誰(shuí)能夠代表國家呢?古今中外無(wú)一例外,只能是政府。這個(gè)企業(yè)只要是歸國家的,最終行使所有權的主體一定是政府。最終國家所有就演化為政府代理,而政府本身是不可能追求利潤最大化的。這就遇到了很大的矛盾,改革的目標是讓企業(yè)追求利潤最大化,但所有者目標不是追求利潤最大化,這是兩難的問(wèn)題。
實(shí)踐當中怎么解決這個(gè)矛盾呢?我們很早就明白要政企分開(kāi)。所以,政企分開(kāi)成為我們非常重要的改革目標并為此探索了30年,思考怎么樣解決政企分開(kāi),讓政府淡出國有企業(yè),讓這個(gè)企業(yè)成為市場(chǎng)主體。但在改革的時(shí)候,我們發(fā)現困難重重,F代企業(yè)制度四句話(huà):產(chǎn)權明晰、政企分開(kāi)、權責明確、管理科學(xué),當中最重要的是兩句話(huà),產(chǎn)權明晰、政企分開(kāi),如果這兩句話(huà)能實(shí)現,國有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧就能解決。如果政企不能分開(kāi),產(chǎn)權明晰就不能落到實(shí)處。
為什么我判斷無(wú)法實(shí)現政企分開(kāi)呢?因為不管搞股份制還是承包制,只要國有股占大股,最后一定是政府來(lái)代表的。而政府來(lái)代表,他一定會(huì )把政府的目標輸入到企業(yè)里。
政企分開(kāi)是必要的,但政企又很難分開(kāi),有人說(shuō)政府你什么都不用管了。90年代,有人提出把所有權退化為債權,這是不可能的。因為要把企業(yè)交給經(jīng)營(yíng)者,你能保證經(jīng)營(yíng)者在沒(méi)有所有權約束下一定會(huì )追求保值增值嗎?難道他不會(huì )吃里爬外嗎?所以,所有權約束始終是重要的。問(wèn)題不是出在所有權約束上,而是出在所有權的約束者——政府。這樣就遇到了國有企業(yè)改革的第一個(gè)天大的矛盾:你要想實(shí)現改革目標,政企一定要分開(kāi)。政府真的在企業(yè)里沒(méi)有任何影響力了,這個(gè)企業(yè)就一定不是國有的。
第二個(gè)難題是所有權不可轉讓。
你想在國有框架里找自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的途徑,遇到的第一個(gè)矛盾就是所有權要具有可轉讓性。為什么所有權可轉讓性對一個(gè)企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的市場(chǎng)主體非常重要呢?原因在于,作為一個(gè)市場(chǎng)主體,這個(gè)企業(yè)的資產(chǎn)必須不斷進(jìn)行置換。對私營(yíng)企業(yè)來(lái)講把資產(chǎn)退出來(lái)變更,切換到另一個(gè)領(lǐng)域,對其沒(méi)有損失,只要利潤回報率高于原來(lái)的就可以。但國有企業(yè)不行,因為國有企業(yè)在實(shí)踐當中存在一個(gè)部門(mén)所有制,每一個(gè)企業(yè)上面都有一個(gè)主管部門(mén)。資產(chǎn)一旦發(fā)生置換,所有權發(fā)生轉換的話(huà),主體就發(fā)生變化了。一旦同意所有權可以轉換,一夜之間這個(gè)企業(yè)就有可能變成非國有。
所以,改制當中,始終保持企業(yè)國有制性質(zhì)必須有個(gè)前提條件:限制國有股的轉讓。90年代國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造,很多國有企業(yè)改造之后上市,最后發(fā)現上市以后也沒(méi)解決問(wèn)題,原因非常簡(jiǎn)單:我們對股份做了成分限定。國有企業(yè)進(jìn)行改制一定要講“成分”,全部股份分為國有股、法人股、社會(huì )公眾股。
為什么要做成分限定呢?這個(gè)企業(yè)一旦在中國或海外上市,只要占大股的國有股份不轉讓?zhuān)渌煞菰俎D讓也不會(huì )影響這個(gè)主管部門(mén)對它的控制。一旦允許國有股轉讓?zhuān)灰怪g這個(gè)企業(yè)馬上變成非國有。更重要的是,要讓市場(chǎng)起決定性作用,不僅是一般商品隨著(zhù)價(jià)格波動(dòng),更重要的是資本也要具有流動(dòng)性,這就是我們遇到的第二個(gè)大的矛盾:國有企業(yè)要真正成為市場(chǎng)主體,所有權要具有可轉讓性。但所有權一旦具有可轉讓性,國有制就不保了。要保證國有制,所有權不能轉讓?zhuān)呐鹿旧鲜,這個(gè)大股東就是政府,政企就分不開(kāi)。
解決難題的兩種思路、兩個(gè)派別
一是西方主流經(jīng)濟學(xué)思路。
遇到這兩個(gè)問(wèn)題以后,怎么解決?理論上我們空前缺失,作為經(jīng)濟學(xué)家,我發(fā)現,我們的理論在回答國有企業(yè)改革遇到這樣的矛盾時(shí)就很困難。困難在哪里呢?如果用西方經(jīng)濟學(xué)來(lái)回答這兩個(gè)難題,發(fā)現途徑就一個(gè)——私有化。熟悉西方經(jīng)濟邏輯的人知道,所謂西方經(jīng)濟學(xué),就是在經(jīng)濟人假說(shuō)下形成一套個(gè)體主義的成本收益分析方法;谶@樣的邏輯驗證市場(chǎng)的有效性問(wèn)題,假設前提是產(chǎn)權明晰,而這個(gè)明晰的產(chǎn)權就是私有產(chǎn)權,這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來(lái)套到國有企業(yè)改革身上,唯一的途徑就是私有化。
這個(gè)邏輯拿到中國是行不通的,因為中國不是西方式的市場(chǎng)經(jīng)濟,黨中央明確指出我們的改革目標是要建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制,如果放棄了公有制為主,救放棄了社會(huì )主義基本制度。所以,用西方主流經(jīng)濟學(xué)指導國企改革肯定要私有化,而私有化肯定不可能成為當下中國國有企業(yè)選擇的邏輯,這條路是走不通的,除非我們放棄社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟。
二是政治經(jīng)濟學(xué)思路。
傳統政治經(jīng)濟學(xué)來(lái)回答也不行。政治經(jīng)濟學(xué)在社會(huì )假設下形成整體主義階級利益分析方法,馬克思在勞動(dòng)價(jià)值論基礎上創(chuàng )造了剩余價(jià)值理論,并用這個(gè)理論解釋私有制和生產(chǎn)力之間的矛盾。他認為人類(lèi)社會(huì )未來(lái)的前景就是要建立社會(huì )所有制替代私有制,消滅商品貨幣關(guān)系。按照這套邏輯來(lái)討論國有企業(yè)行嗎?也很困難。因為這套邏輯很難解釋在社會(huì )主義條件下面,要讓市場(chǎng)機制起決定性作用。因此,用這個(gè)邏輯指導國企改革,國有企業(yè)就沒(méi)有邊界了。
當下討論國有企業(yè)改革完全分為兩個(gè)陣營(yíng),一個(gè)陣營(yíng)是用西方主流邏輯討論國企改革,還有一個(gè)陣營(yíng)是用政治經(jīng)濟學(xué)理論討論國企改革,他們在國企改革基本制度上面高度分歧。我們發(fā)現國企改革改了40年,但是,國有企業(yè)到底是什么、社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,為什么要有國有企業(yè)、到底想把國有企業(yè)扮演什么樣的角色,這樣的基本問(wèn)題上沒(méi)有達成共識。由于沒(méi)有共識,我們對國有企業(yè)的評價(jià)也是很混亂的。
在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,我們到底要國有企業(yè)干什么?國有企業(yè)的效率僅僅是微觀(guān)效率還是要有宏觀(guān)效率;國有企業(yè)僅僅追求利潤目標還是要追求社會(huì )目標。如果既要微觀(guān)效率又要宏觀(guān)效率,既要利潤目標又要社會(huì )目標,怎么建立一套與市場(chǎng)體系相對應的評價(jià)體系?說(shuō)到現在國有企業(yè)是“既要又要”,實(shí)際很多情況下“既要又要”是做不到的。
國企股份制改造的困境
1995年我發(fā)表在《經(jīng)濟研究》上的一篇文章,我認為是我一生當中比較重要的代表作。論文題目是《國有企業(yè)股份制改造的理論思考》,在這篇論文中我發(fā)現了國有企業(yè)改革遇到了兩大矛盾:你要讓它市場(chǎng)主體,政企要分開(kāi),但政企分開(kāi)國有就沒(méi)有了;你要讓它成為市場(chǎng)主體,所有權要具有轉讓性,但所有權可轉讓?zhuān)? 國有制就沒(méi)有了。
怎么辦?我們的思路是搞現代企業(yè)制度,或者叫股份改造,對在公有制框架內對國有企業(yè)進(jìn)行股份改造的思路我是不認可的。原因在于在上述兩個(gè)矛盾不解決的情況下,簡(jiǎn)單的股份制改造很有可能把國有制的弊端和市場(chǎng)經(jīng)濟的弊端融合在一起,最終演變成一場(chǎng)不公平的改革,表現為國有資產(chǎn)流失。
我用委托代理理論來(lái)推論我的結論。用委托代理框架,我來(lái)分析國有企業(yè)股份制改造,即兩權分離。所有權和控制權發(fā)生分離,所有權歸政府所有,歸國家。經(jīng)營(yíng)層拿了實(shí)際控制權。按照委托代理一般框架理論,當兩權發(fā)生分離時(shí),委托人與代理人的目標不一致和信息不對稱(chēng),掌握所有權的委托人和掌握控制權的代理人目標是不一致的。即使假定在純粹的市場(chǎng)化條件下,委托人會(huì )追求利潤最大化,代理人不會(huì )天然追求利潤最大化,因為利潤是不歸代理人所有的。把企業(yè)交給經(jīng)理人,你不去控制他,經(jīng)理人會(huì )憑借控制權追求自身利益最大化。第一個(gè)表現為貨幣目標,表現為年薪、獎金、期權,假定代理人僅僅追求貨幣目標就簡(jiǎn)單了,只要把他的貨幣目標和利潤掛起鉤來(lái),我就可以建立一個(gè)激勵機制。但沒(méi)有那么簡(jiǎn)單,代理人憑借控制權還可以追求非貨幣收益目標,就是他能憑借控制權獲得的收益,并不能在公司財務(wù)報表里顯示出來(lái)的,但可以給他個(gè)人帶來(lái)實(shí)實(shí)在在好處的那部分,從而會(huì )產(chǎn)生所謂的代理問(wèn)題。
有人說(shuō)家族化在浙江小企業(yè)里很?chē)乐,其?shí)不然,家族化在股份制公司里也挺嚴重?垂煞莨镜墓芾韺咏Y構,你會(huì )發(fā)現同事化、老鄉化、系統化,公司控制人之所以喜歡用自家人,是因為可以保持控制權。所有這一切都會(huì )導致公司效率損失。因此,這個(gè)時(shí)候你要監管它,但要監管它很難,為什么?因為信息不對稱(chēng)。你要監管他,必須了解他在干什么,兩權分離之后,代理人掌握企業(yè)內的信息,但股東不掌握。因此,在這個(gè)條件下,你要監管他就很困難,他上有政策,下有對策,你不給我好處,我不會(huì )把信息告訴給你。
兩權分離條件下,就必須對代理人進(jìn)行激勵和約束。股份制改革有沒(méi)有效率的一個(gè)重要標志,就是要看你有沒(méi)有建立一個(gè)有效的激勵約束機制。問(wèn)題在于,國有企業(yè)股份制改造情況下,建立這樣的激勵約束機制很困難,困難在于代表國家掌握大股東的是政府,具體是一個(gè)個(gè)自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣,私人老板收益權是自己的。這個(gè)代理人、總經(jīng)理、CEO想來(lái)收買(mǎi)投票權,除非你能支付比投票權實(shí)際價(jià)值更高的價(jià)格,股東才好接受你的擺布。但國有企業(yè)股份制改造不一定,因為代表國家掌握國有股投票權的官員可以像一個(gè)真正的股東那樣行使投票權,但他并不能分享投票權帶來(lái)的收益,這時(shí)候擁有投票權的官員對這個(gè)股票的投票權評估值要遠遠低于它的實(shí)際價(jià)值,所以我們把這個(gè)投票權叫廉價(jià)投票權。
如果這個(gè)投票權是廉價(jià)的,那么國有企業(yè)股份制改造中的代理人的最優(yōu)選擇就是收買(mǎi)擁有廉價(jià)投票權的投票人,從而會(huì )出現公司內部人通過(guò)收買(mǎi)廉價(jià)投票權,與國有股代表人進(jìn)行合謀,瓜分國有資產(chǎn)。隨著(zhù)股份制改造不斷深化,國有企業(yè)效率在改善,但讓我們痛心的事情還在頻繁發(fā)生,國有資產(chǎn)還在頻繁地流失,這是我當時(shí)非常焦慮的一件事情。
國有企業(yè)改革方向——分類(lèi)改革
一方面,國有企業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)必須成為市場(chǎng)主體。另一方面,在成為市場(chǎng)主體的過(guò)程中,如果改革邏輯不對,很可能導致一場(chǎng)不公平的改革。我在1995年發(fā)表在《經(jīng)濟研究》的論文中提出國有企業(yè)分類(lèi)改革的構想。其基本想法是,在市場(chǎng)化進(jìn)程當中,并不是所有的國有企業(yè)都應該市場(chǎng)化。有的國有企業(yè)應該市場(chǎng)化,而有的國有企業(yè)并不一定需要市場(chǎng)化。因此,我認為把所有國有企業(yè)都改造成自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的市場(chǎng)主體這個(gè)判斷是有問(wèn)題的。因為有一部分公益類(lèi)的國有企業(yè)并不需要成為市場(chǎng)主體,應該針對不同類(lèi)型的國有企業(yè)選擇不同的改革思路與路徑。
國企分類(lèi)的標準有兩個(gè):一是按國有企業(yè)所處行業(yè)性質(zhì)劃分,分為競爭和非競爭行業(yè);二是按國有企業(yè)提供產(chǎn)品性質(zhì)劃分,分為公產(chǎn)品和私產(chǎn)品。國企所處的行業(yè)不同、產(chǎn)品不同,要選擇不同的改革思路。
針對非競爭性行業(yè)的國企改革:將非競爭性行業(yè)中的產(chǎn)品分為兩類(lèi),一類(lèi)是公共品,另一類(lèi)是自然壟斷行業(yè)。
第一類(lèi)是公益類(lèi)。從事公共品生產(chǎn)的國企應該國有國營(yíng),凡是提供公共產(chǎn)品的國企應該是國家所有、國家經(jīng)營(yíng)。這個(gè)領(lǐng)域中的國有企業(yè)一般不需要進(jìn)行股權層面的混改。因為該領(lǐng)域本身就是一個(gè)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,市場(chǎng)機制難以起到有效配置資源的作用。假如非要進(jìn)行混改,那就相當于增加了企業(yè)股權結構的復雜性,使得公司的治理結構過(guò)于復雜,既增加了企業(yè)內部交易成本,又降低了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。因此,市場(chǎng)經(jīng)濟不是在所有領(lǐng)域搞都是好的,有的領(lǐng)域能搞,有的領(lǐng)域是不能搞的。比如有城市把水權賣(mài)給外國公司,這是錯誤的,政府應該把水權管起來(lái)。有些公共部門(mén)如公安部門(mén)不能讓警察罰款,罰款之后可以分成,這是絕對有問(wèn)題的,這都得國家所有、國家經(jīng)營(yíng)。
第二類(lèi)是自然壟斷行業(yè),主要在國計民生行業(yè),該行業(yè)主要是能源、原材料和基礎產(chǎn)業(yè)。當然,在中國還包括一些支柱產(chǎn)業(yè)。我認為這個(gè)領(lǐng)域里,除了要提高市場(chǎng)效率,還有一些國家戰略目標實(shí)現在里面。因此我認為,可以對這類(lèi)國有企業(yè)進(jìn)行股份制改造,也可以進(jìn)行海外上市,但國有資本要占主體,所以叫“國有國控”。在當下中美貿易戰中,美國就在這里面對我們提出不少意見(jiàn),但有些東西我們是不能妥協(xié)的,美國希望我們把自然壟斷行業(yè)完全放開(kāi),如果全放掉我們很多戰略目標是沒(méi)法實(shí)現的。自然壟斷行業(yè)政企不分問(wèn)題、所有權不能轉讓的問(wèn)題肯定存在,這固然會(huì )影響微觀(guān)效率,但處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè),還要完成社會(huì )目標,實(shí)現國家戰略目標,宏觀(guān)效率占主導,犧牲一點(diǎn)微觀(guān)效率是值得的。
針對競爭性行業(yè)的國企改革。
要解決政企不分和所有權不可轉讓的問(wèn)題,最終的途徑是非國有化,非國有化背后涉及到龐大的利益結構調整,我認為改革不是一步到位的。我當年提出,大型競爭性國有企業(yè)可以進(jìn)行股份制改造和實(shí)行產(chǎn)權多元化,最終股權結構是由市場(chǎng)說(shuō)了算。如果干得好,那政府仍然可以控股,干得不好,政府可以慢慢退出。我之前構建了一個(gè)“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟微觀(guān)基礎”,這個(gè)微觀(guān)基礎是公共產(chǎn)品國有國營(yíng),自然壟斷行業(yè)國有國控,這些都是國計民生行業(yè),政府在里面保持控制地位,不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟的要求,也是社會(huì )主義的要求。
放掉部分競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè),不會(huì )影響社會(huì )主義的性質(zhì)。該管的管起來(lái),該放的放掉,這樣我們“兩個(gè)堅定不移”就可以落到實(shí)處了,兩個(gè)堅定不移理論上很容易理解,但實(shí)際操作上邊界在哪里?國有和民營(yíng)到底是什么樣的邊界?我提出來(lái)一個(gè)邊界,這個(gè)邊界只要堅持好了,社會(huì )主義也能體現,市場(chǎng)機制起決定性作用也能實(shí)現。這樣我們就有可能為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟構建一個(gè)所謂微觀(guān)基礎,就是通過(guò)分類(lèi)改革來(lái)實(shí)現“國民共進(jìn)”,F在討論時(shí)要么“國進(jìn)民退”,要么“民進(jìn)國退”,我認為,“國進(jìn)民退”或“民進(jìn)國退”都不符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求。讓國有企業(yè)待在該待的領(lǐng)域,民營(yíng)企業(yè)待在該待的領(lǐng)域,這就解決了“國民共進(jìn)”的問(wèn)題,而解決的辦法就是國企實(shí)施分類(lèi)改革。
國有企業(yè)分類(lèi)改革的思路
2015年,中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》,文件中確認了不同行業(yè)的國有企業(yè)界定功能和分類(lèi),實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監管、分類(lèi)定責、分類(lèi)考核,具體來(lái)說(shuō)把國有企業(yè)分為公益類(lèi)與商業(yè)類(lèi)兩大類(lèi)。我講的是競爭性和非競爭性。如果從學(xué)術(shù)角度講,分競爭和非競爭更容易把控,國外文獻當中也非常清晰。分類(lèi)改革終于變成國家的文件,我認為這是非常好的,這是和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟很對接的一種思路。
總的來(lái)說(shuō),國企分類(lèi)改革的思路,我用坐標系來(lái)表述,橫坐標由競爭到壟斷,縱坐標由私產(chǎn)品到公產(chǎn)品,分為四個(gè)象限。在第二象限,如果它的產(chǎn)品性質(zhì)是公共產(chǎn)品,行業(yè)性質(zhì)是壟斷的,那么就是國家所有、國家經(jīng)營(yíng);如果它的產(chǎn)品性質(zhì)的是私人產(chǎn)品,行業(yè)性質(zhì)是壟斷,就應該國有國控;如果產(chǎn)品性質(zhì)是私人產(chǎn)品,行業(yè)性質(zhì)是競爭的,那么實(shí)施產(chǎn)權多元化或非國有化。
這個(gè)思路很清晰,既能夠有效保證以公有制為主的原則,又能夠實(shí)現國有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的市場(chǎng)主體的目標,還能有效地防范國有資產(chǎn)流失問(wèn)題。我認為,不要簡(jiǎn)單再搞沒(méi)有前提條件的股份制改革,國有企業(yè)股份制改造很有可能有出現國有資產(chǎn)流失問(wèn)題,雖不是必然的,但是有可能的。
第II象限內的企業(yè)提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品類(lèi),行業(yè)特征具有壟斷性,一般采用國有國營(yíng)模式,分為三個(gè)類(lèi)型:
1、純公共產(chǎn)品。這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品,例如國防。從全球范圍看,各個(gè)國家和地區的純公共產(chǎn)品基本上都是由政府來(lái)提供的。由于純公共產(chǎn)品難以通過(guò)私人部門(mén)供給,由政府提供公共產(chǎn)品時(shí)能夠準確地匹配社會(huì )對公共產(chǎn)品的需求。這樣一來(lái),提供純公共產(chǎn)品的國有企業(yè)就可以以社會(huì )福利最大化為運營(yíng)目標,提供的產(chǎn)品對于全社會(huì )來(lái)說(shuō)是有效率的。
2、準公共類(lèi)產(chǎn)品。其中,一類(lèi)是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品,像地下水流域、牧區、森林等,要實(shí)行國有國營(yíng)。不能指望一個(gè)自負盈虧的農場(chǎng)給你保護東北小興安嶺的紅松,這是不太現實(shí)的。另一類(lèi)是具有非競爭性的特征,但非排他性不充分,比如自來(lái)水、電網(wǎng)、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類(lèi)準公共產(chǎn)品不充分的排他性可能帶來(lái)“擁擠效應”和“過(guò)度使用”的問(wèn)題,從而導致市場(chǎng)失靈。因此最好實(shí)行國家經(jīng)營(yíng),若是讓私人資本進(jìn)來(lái),則難以保證物品提供的質(zhì)量合格與價(jià)格穩定。
3、公益類(lèi)產(chǎn)品。這類(lèi)產(chǎn)品具有很強的正外部性,但物品的技術(shù)特征可能是競爭性和排他性的,比如醫療、教育、社保等。最好的情況下,國家有能力把老百姓的醫療、教育、社保都解決了,但目前階段我們做不到。因此,我們要把醫療、教育、社保分為基本和非基本的,基本的教育,基本的醫療,基本的社保應該國家所有、國家經(jīng)營(yíng),為普通老百姓提供最基本的醫療、教育、社保服務(wù)和保障。政府要把基本的需求解決,把非基本的放開(kāi),F在很多私人資本愿意進(jìn)教育領(lǐng)域、醫療領(lǐng)域、社保領(lǐng)域,問(wèn)題是政府全把它包起來(lái),民營(yíng)資本找不到進(jìn)入的渠道,不能提供更多供給。
第III象限內的國有企業(yè)提供的產(chǎn)品具有排他性,但具有自然壟斷特征,一般宜采用國有國控模式,即壟斷性國有企業(yè)應該進(jìn)行股份制改造,但國有資本應具有控制地位。
自然壟斷行業(yè),如能源、原材料、基礎產(chǎn)業(yè),包括中國的支柱產(chǎn)業(yè),特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),這個(gè)領(lǐng)域別太相信市場(chǎng),當然我們要利用市場(chǎng),但這個(gè)領(lǐng)域我們有國家利益目標、國家戰略目標。這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和產(chǎn)權性質(zhì)是沒(méi)關(guān)系的,這與行業(yè)性質(zhì)有關(guān)系。無(wú)論是交給國家還是交給外國資本都會(huì )造成壟斷。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產(chǎn)業(yè)放開(kāi),自由競爭,任由外國資本進(jìn)入,這是過(guò)了底線(xiàn),不能完全放開(kāi)。這部分我們國有資本還是要處于控制地位。這時(shí)候我們可以讓它海外上市,讓它參與市場(chǎng)競爭,但不是完全按照市場(chǎng)化的標準將其改造為單純以利潤最大化為目標的市場(chǎng)主體。
第IV象限內的國有企業(yè)所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產(chǎn)品,原則上應完全走向市場(chǎng)。
通過(guò) 40余年的市場(chǎng)化改革,有一部分競爭性國有企業(yè)實(shí)際上保持了和非國有企業(yè)同等的競爭力。對這部分企業(yè)宜進(jìn)行產(chǎn)權多元化的股份制改造,使之成為政企分開(kāi)、產(chǎn)權明晰化、產(chǎn)權主體多元化、管理科學(xué)的市場(chǎng)競爭主體,并以利潤最大化為經(jīng)營(yíng)目標參與市場(chǎng)競爭,以法人資產(chǎn)承擔責任。而對于那些效率低下、規模較小、市場(chǎng)競爭度高、市場(chǎng)需求變化快、產(chǎn)業(yè)重要性和關(guān)聯(lián)度小、國家對其承擔的風(fēng)險大于其上繳收益的競爭性國有企業(yè),適宜采用民營(yíng)化的方式實(shí)現國有資本的退出。
分類(lèi)推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革
1、混合所有制改革的新方向
混合所有制改革也是大家頗為關(guān)心的一個(gè)議題。2015年提出了分類(lèi)改革以后,緊接著(zhù)中央和國務(wù)院又出臺了幾個(gè)文件,未來(lái)改革的重點(diǎn)搞混合所有制改革。其實(shí)混改不是個(gè)新概念,上世紀90年代,黨的十四大以后,我們提出了建立現代企業(yè)制度,就提出了混合所有制概念。這一次我們重提混合所有制,有什么新意呢?我認為是分類(lèi)改革,應該在分類(lèi)改革當中推進(jìn)混合所有制改革;旌纤兄朴卸喾N形式,具體來(lái)說(shuō)就是國企入股民企,民企入股國企,國企員工持股。處于壟斷行業(yè)的國有企業(yè)具有有市場(chǎng)支配勢力和融資優(yōu)勢,這是民營(yíng)企業(yè)的短板;民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢是經(jīng)營(yíng)機制靈活,這是國有企業(yè)短板,兩個(gè)混合,各取所需,很好的一件事情。
2、混合所有制改革中的“宏觀(guān)分類(lèi)”與“微觀(guān)分類(lèi)”
就宏觀(guān)分類(lèi)來(lái)講,2015年中央《指導意見(jiàn)》里說(shuō)“誰(shuí)出資誰(shuí)分類(lèi)”,這個(gè)企業(yè)到底是屬于商業(yè)類(lèi)還是公益類(lèi),誰(shuí)說(shuō)了算?這個(gè)企業(yè)所有者說(shuō)了算。是不是有可能這個(gè)企業(yè)所有者出于既得利益,扭曲分類(lèi)標準呢?我認為需要實(shí)現分類(lèi)標準客觀(guān)化,客觀(guān)標準很好做,西方國家做相應的產(chǎn)業(yè)規制政策時(shí)有個(gè)非常明確的產(chǎn)業(yè)細分。我們國家發(fā)改委在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也有一套非常明確的產(chǎn)業(yè)細分標準;經(jīng)濟學(xué)上來(lái)講,我們可以通過(guò)投入產(chǎn)出法和其他分析方法,也可以測度企業(yè)競爭性和壟斷性問(wèn)題。有了客觀(guān)的分類(lèi)標準,就可以向社會(huì )公示,各個(gè)國有企業(yè)對照分類(lèi)標準,就可以明確知道自己的企業(yè)是屬于公益類(lèi)企業(yè)還是商業(yè)類(lèi)企業(yè),公益類(lèi)企業(yè)一般采取國有國營(yíng),處于商業(yè)類(lèi)中的自然壟斷行業(yè),混改時(shí)國有資本保持控制地位,如果屬于一般競爭性國有企業(yè),混改時(shí)民營(yíng)資本處于控制地位也沒(méi)有任何問(wèn)題。
有了這個(gè)宏觀(guān)分類(lèi)還不夠,還有個(gè)微觀(guān)分類(lèi)。本世紀初開(kāi)始,央企股份制改造上市的時(shí)候,國有企業(yè)募得了很多錢(qián),特別是在2008年金融危機以后,4萬(wàn)億刺激計劃讓我們的國有企業(yè)又獲得了很多錢(qián),這些錢(qián)干什么呢?一部分錢(qián)投到主業(yè)上,但大部分錢(qián)沒(méi)有投到主業(yè)上,和民營(yíng)資本搶飯吃了,進(jìn)入到競爭性行業(yè)去了。從本世紀初開(kāi)始,它籌到大部分的錢(qián)去進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)了,去建賓館了,去建旅游公司、金融公司了。甚至夸張地說(shuō),細看有些上市公司財務(wù)報表,主要的利潤已經(jīng)不來(lái)源于主業(yè),而是來(lái)源于副業(yè)。
這導致我們民營(yíng)企業(yè)越來(lái)越困難。我們民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)難,投資積極性不足,并不僅僅是融資難、融資貴的問(wèn)題,這不是個(gè)致命問(wèn)題,致命問(wèn)題是民營(yíng)企業(yè)有錢(qián)沒(méi)地方投,難以與通過(guò)其他行業(yè)壟斷建立本行業(yè)競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)競爭。因此對于混改中的國企要進(jìn)行微觀(guān)分類(lèi),主業(yè)以其市場(chǎng)支配實(shí)力和融資優(yōu)勢,吸引民營(yíng)企業(yè)作為財務(wù)投資人;副業(yè)則吸收民企作為戰略投資人,這才能激發(fā)混改的動(dòng)力。
3、混合所有制改革實(shí)踐中的問(wèn)題
觀(guān)察混改實(shí)踐,我們發(fā)現很多國有企業(yè)參與了混改。但是仔細分析一下,發(fā)現混改主體大都是國有與國有混,并沒(méi)有讓國企與民企真正混起來(lái)。第二個(gè)問(wèn)題在于,本來(lái)我們希望民營(yíng)資本進(jìn)入到國有里,他持有一定股份,進(jìn)入公司董事會(huì ),結果發(fā)現很多民營(yíng)企業(yè)被國有企業(yè)混掉了,這就是所謂的新公私合營(yíng)。本來(lái)說(shuō)這個(gè)企業(yè)是民營(yíng)的,結果與國有一混,國有資本就控股了,這好像和我們的改革目標初衷還是相反的。第三個(gè)問(wèn)題,國有企業(yè)混改時(shí)壟斷行業(yè)不開(kāi)放,競爭性行業(yè)讓民營(yíng)企業(yè)參股,卻不能派董事,民營(yíng)資本真金白銀投進(jìn)來(lái)最后啥話(huà)說(shuō)了不算,還要承擔風(fēng)險,這樣一來(lái)民企沒(méi)熱情,混改推進(jìn)陷入窘境。
4、推行混改還需引入動(dòng)力機制
混合所有制改革雖然有好的文件和指導,但沒(méi)有真正完全落地,四年來(lái)只混不改、只混少改的問(wèn)題仍存在。我們要在制度設計當中,進(jìn)行分類(lèi)標準客觀(guān)化,進(jìn)行微觀(guān)分類(lèi),政策設計上要打消人家的顧慮,讓改革者有回報,不能讓改革者背負成本,這是改革的動(dòng)力機制,這樣能夠真正推進(jìn)分類(lèi)改革,才能真正在分類(lèi)改革原則上推進(jìn)混合所有制改革。
市場(chǎng)經(jīng)濟能不能再向前再邁一步,就看國有企業(yè)改革能不能再向前邁一步。市場(chǎng)改革核心是產(chǎn)權改革,產(chǎn)權改革里,沒(méi)有國有企業(yè)改革做先行,民營(yíng)企業(yè)發(fā)展,玻璃門(mén)、彈簧門(mén)、旋轉門(mén)還會(huì )存在?倳(shū)記在民營(yíng)企業(yè)家座談會(huì )上講的非常清楚,借助混合所有制改革為契機,給民營(yíng)企業(yè)發(fā)展提供好的機會(huì )。如何通過(guò)國有企業(yè)的混合所有制改革把國有企業(yè)推向市場(chǎng),我認為要引入一個(gè)改革動(dòng)力機制,只有重塑改革動(dòng)力機制才是推動(dòng)混合所有制改革的關(guān)鍵。
精彩答疑節選
Q:楊教授您好,國企是全體國民所有的,但我并沒(méi)有感覺(jué)到中石化賺錢(qián)了和我有什么關(guān)系,中石化漲了我也沒(méi)覺(jué)得我的金融資產(chǎn)增加。國企占有了很多資源,金融資源、行政資源、土地資源,這些也都可以,他占了這個(gè)資源,普通老百姓占的資源就少,就會(huì )有影響。怎么能把國有企業(yè)利潤分給老百姓?比如建立國民基金,讓我們普通人也能分享它的利潤,倒不一定要給到個(gè)人,可以提供公共服務(wù)或跨地區轉移支付,或養老金虧空問(wèn)題,可以用在這上面,承擔責任以匹配他的壟斷地位。
A:你的觀(guān)點(diǎn)還是挺有價(jià)值的。確實(shí)馬克思構想的社會(huì )所有制,與后來(lái)在實(shí)踐當中社會(huì )主義國家推行的公有制還是有些差異的,馬克思所講的全體所有制,就是你所理解的,全社會(huì )人員平均占有資料并且平等分享收益。實(shí)踐當中我們體現為國家代表全體人民來(lái)掌握這部分資產(chǎn),所以,它不能直接表現為所有權的控制以及收益平均量化到每個(gè)老百姓。
但我們有個(gè)非常重要的前提,黨是人民的黨,政府是人民的政府,最后資產(chǎn)的控制權以及資產(chǎn)收益都是回歸到政府那里,政府是代表人民分享資產(chǎn),道義上來(lái)講仍然認為是全體人民來(lái)享用,實(shí)踐當中還是認為有些偏離,我們感受度不高。
怎么解決這個(gè)問(wèn)題呢?讓老百姓要實(shí)實(shí)在在地感受到國有企業(yè)資產(chǎn)給我帶來(lái)的一些好處。因為當下面臨很多問(wèn)題,比如老百姓的養老問(wèn)題,我建議在本次混改當中,宏觀(guān)分類(lèi)、微觀(guān)分類(lèi)當中,建議加大對競爭性產(chǎn)業(yè)當中的國有企業(yè)在混改時(shí)民營(yíng)資本進(jìn)入的程度。其中涉及到股權置換問(wèn)題,我建議把這部分國有股權置換當中讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)來(lái),甚至可以保持控制權;另一方面,國有資本退出之后的資金建議分三份:1/3回歸到主業(yè),因為主業(yè)還是需要增加投資的;1/3構建一個(gè)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,現在國家要重點(diǎn)發(fā)展那些國家建設項目,或者國家要重點(diǎn)突破的產(chǎn)業(yè),來(lái)給予產(chǎn)業(yè)支持;1/3建立一些社會(huì )保障基金,轉回到社會(huì )保障基金,比如建立基本養老,基本醫療來(lái)補貼給老百姓。這樣一方面加大民營(yíng)資本進(jìn)入,另一方面來(lái)讓老百姓更多地享受到好處。
來(lái)源:國資管理
圖片來(lái)源:找項目網(wǎng)