在國有企業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，曾被認為是本輪國企改革的關(guān)鍵一環(huán)。早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì )就決定要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。在去年公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)中，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革、引入非國有資本參與國有企業(yè)改革、員工持股等內容也占據相當篇幅，并且國務(wù)院還專(zhuān)門(mén)出臺《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《混改意見(jiàn)》)作為配套文件。然而，今年以來(lái)，在官方的表態(tài)中，混改卻鮮有提及，而更多的是以“瘦身健體”、重組整合、化解產(chǎn)能為主的結構性調整。

　　作為觸及國企產(chǎn)權層面的混改，目前存在被邊緣化的傾向，其中既因為混改本身存在諸多難點(diǎn)，推進(jìn)不易，也因為在國企經(jīng)營(yíng)困難、利潤持續下滑的背景下，結構調整成為當務(wù)之急。但是，作為在國企中完善現代企業(yè)制度的關(guān)鍵一環(huán)，混改不應被邊緣化，也不應被替代。

　　問(wèn)題：混改從“積極推進(jìn)”到被邊緣化傾向

 

　　混合所有制在企業(yè)層面，主要是指國企民企相互融合，相互投資入股，企業(yè)股份中既有國有股，也有民營(yíng)股。自2013年以來(lái)，在中央公布的文件中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟經(jīng)歷了多次措辭變化：十八屆三中全會(huì )文件指出，積極發(fā)展混合經(jīng)濟。2014年《政府工作報告》中，李克強總理講加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。但是，去年3月份的《政府工作報告》則提出，有序實(shí)施混合所有制改革。在被稱(chēng)為國企改革頂層設計的《指導意見(jiàn)》中，則既沒(méi)有積極，也沒(méi)有加快，而是明確提出“穩妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

 

　　去年，地方版國企改革方案普遍將“混改”作為國企改革的“標配”。部分地方政府還提出混改的比例目標和時(shí)間表。然而，在部分地區混改項目輕率冒進(jìn)以致出現國有資產(chǎn)流失風(fēng)險后，部分混改項目被地方政府叫停，此后，混改出現放緩的跡象�！吨笇б庖�(jiàn)》和《混改意見(jiàn)》都明確要求，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時(shí)間表，一企一策，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，確保改革規范有序進(jìn)行。

 

　　確�；旄墓�開(kāi)有序推進(jìn)、防止國有資本流失當然是混改必須堅持的前置要求，但是今年來(lái)，混改則出現被擱置、被邊緣化的傾向。不僅地方上關(guān)于混改的案例較少，而且在中央會(huì )議、文件中也很少提及混改。今年以來(lái)的歷次中央政治局會(huì )議關(guān)于經(jīng)濟形勢的內容中，以及在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議關(guān)于國企改革的內容中，均未提及過(guò)國企混改。

 

　　今年初，國資委公布的十項改革試點(diǎn)內容也包括“部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)”，計劃是上半年將確定首批試點(diǎn)企業(yè)，今年下半年正式啟動(dòng)試點(diǎn)。然而，至今仍未見(jiàn)相關(guān)試點(diǎn)名單公布。另外，在國務(wù)院國資委相關(guān)負責人所作的《2016年上半年國有企業(yè)改革進(jìn)展情況通報》中，涉及混合所有制改革的表述僅“重點(diǎn)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)工作積極推進(jìn)”一句話(huà)而已，混改在當前改革中的地位可見(jiàn)一斑。

 

　　實(shí)際上，此前國企混改被寄予的期望很高。在前幾年，混合所有制經(jīng)濟改革幾乎就等同于國企改革。通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，一方面發(fā)揮國有企業(yè)的規模、資金優(yōu)勢，結合民營(yíng)資本的效率優(yōu)勢和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念，使國企和民企共同發(fā)展。另一方面，非國有資本進(jìn)入后，可以按股權比例派出董事，避免此前國有股“一股獨大”的局面，使董事會(huì )制度更加健全，從而推動(dòng)國企形成產(chǎn)權明晰、符合市場(chǎng)要求的現代企業(yè)制度，以此提升企業(yè)的效率和競爭力。此外，引入民間資本也有利于經(jīng)營(yíng)觀(guān)念、管理方式的融合，擴大資本的規模效應，從整體上激發(fā)經(jīng)濟活力。但是現實(shí)中，可以說(shuō)，混改作為本輪國企改革中最核心的一環(huán)，也是改革中最難的一環(huán)，同時(shí)也是推進(jìn)最慢的一環(huán)。

 

　　挑戰：國企民企各有“小算盤(pán)”

 

　　與國企混改出現邊緣化傾向所對應的是，包括國企“瘦身健體”、清理僵尸企業(yè)、重組整合、減少層級、減少非主營(yíng)業(yè)務(wù)在內的結構性調整開(kāi)始占據更重要的位置。并且，與國企混改不設任務(wù)指標和時(shí)間表相比，國務(wù)院還為央企減少層級、降本增效、化解過(guò)剩產(chǎn)能劃定了任務(wù)量和時(shí)間表。

 

　　這種改革重心的轉移實(shí)際上也反映出當下國企面臨的當務(wù)之急。財政部數據顯示，2015年至今年6月份，全國國有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和實(shí)現利潤呈現持續下降之勢，其中，鋼鐵、煤炭、有色等行業(yè)的國企還出現多月虧損。同時(shí)，國企還存在負債率偏高、企業(yè)成本負擔重、行業(yè)分布不合理等難題。

 

　　盈利困難的國企可能已經(jīng)很難再有混改的機會(huì )。民營(yíng)資本始終以收益最大化為前提，如果國企本身經(jīng)營(yíng)困難，或者身陷產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的泥潭，民營(yíng)資本又有何動(dòng)力為之“接盤(pán)”?同時(shí)，經(jīng)營(yíng)不善、負擔沉重、前景暗淡的國企即使推動(dòng)混改，這勢必也會(huì )影響到國企的資產(chǎn)評估。如果國企資產(chǎn)評估價(jià)格偏低，國企負責人被認為導致國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險也勢必增加。這就很容易影響國企推動(dòng)混改的積極性。

 

　　另一方面，即使國企效益好，或者擁有的優(yōu)質(zhì)項目，那么國企又何必引入民企來(lái)“分一杯羹”呢?約在10年前，國企通過(guò)投資驅動(dòng)和規模效應營(yíng)利容易、大肆擴張，甚至“國進(jìn)民退”之時(shí)，也沒(méi)見(jiàn)哪家國企愿意引入民資推進(jìn)混改。當前同樣如此，在能夠賺錢(qián)的壟斷性行業(yè)，國企也很難向民企敞開(kāi)懷抱。如此一來(lái)，不管?chē)�企�?jīng)營(yíng)好或不好，在混改上都會(huì )顯得動(dòng)力不足。當然，國企出于資金優(yōu)勢入股民企的案例也不少，例如華潤入股萬(wàn)科，但是反過(guò)來(lái)，民企入股國企就不多見(jiàn)了。

 

　　再有，雖然《混改意見(jiàn)》明確了必須國有資本獨資或控股的“負面清單”，以及非公有資本和國有資本相互出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種混合所有制經(jīng)濟可能的實(shí)現形式，但是均屬于原則方向性的規定，國資和民資具體如何合作還面臨諸多難點(diǎn)。

 

　　從所有制形式所代表的利益訴求來(lái)看，雙方存在著(zhù)明顯的不同。國有資本代表國家利益，肩負著(zhù)執行宏觀(guān)經(jīng)濟政策和公益性使命，而非公有資本則代表著(zhù)資本所有者個(gè)人或團體的利益，非公有資本以利益最大化為目標。雙方訴求的差異就會(huì )造成經(jīng)營(yíng)決策的差異。并且，在具體的經(jīng)營(yíng)決策過(guò)程中，國有企業(yè)遵循“按章辦事”和“集體決策”的原則，部分重大決策還需上報國資委甚至更高層級政府部門(mén)批準。這種方式可發(fā)揮團隊力量，使決策過(guò)程科學(xué)嚴謹，但也明顯降低了決策效率，并且即使決策失誤也難以找到責任人。而民營(yíng)企業(yè)往往以投資人意志為中心，憑借負責人的經(jīng)驗，抓住市場(chǎng)機遇“快進(jìn)快出”，且民營(yíng)企業(yè)負責人承擔的責任明確，這也有助于負責人充分考慮決策收益和風(fēng)險。這種決策機制的差異如處理不當，不僅無(wú)法使國企民企取長(cháng)補短，反而容易導致經(jīng)營(yíng)中不必要的麻煩。

 

　　同時(shí)，部分民營(yíng)企業(yè)家和國企負責人對于混改的心態(tài)也有差異。某知名企業(yè)家就曾表示，如果讓國企控股，不就等于民企拿錢(qián)幫國企嗎?而筆者曾接觸過(guò)的一位國企副總則稱(chēng)，盡管這兩年國企效益有所下滑，但國企財務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理、辦事流程都很規范，而民企還是有太多“草莽習氣”，不好合作。當然，這種心態(tài)并不能代表所有的民營(yíng)企業(yè)家和國企負責人，但是也能稍微窺見(jiàn)雙方都或多或少的高傲。

 

　　另外，對國有資產(chǎn)流失的擔心一直是混改推進(jìn)過(guò)程中的一大阻礙。個(gè)別國企負責人存在寧愿“讓肉爛在鍋里”，也不愿背上導致國有資產(chǎn)流失的帽子。實(shí)際上，國資流失也無(wú)法確準定義。因為只要通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)，資產(chǎn)價(jià)格就會(huì )有波動(dòng)。在此前的改革中，民營(yíng)企業(yè)家如果以稍低的價(jià)格購買(mǎi)國企股份，就可能被認為是侵吞國有資產(chǎn)。這也可能影響民企參與混改的積極性。

 

　　值得肯定的是，今年7月1日，國務(wù)院國資委和財政部聯(lián)合公布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》，對國有資產(chǎn)交易的程序、信息披露、定價(jià)機制等細節做出規定，明確將國有資產(chǎn)交易中的產(chǎn)權轉讓、增資擴股和資產(chǎn)轉讓等三種基本行為統一到一個(gè)監管辦法框架下。應該說(shuō)這一辦法劃清了國有資產(chǎn)流失的范圍，能夠讓國企負責人更能理直氣壯的推進(jìn)混改。

 

　　但是正如長(cháng)期關(guān)注國企改革的中國企業(yè)研究院研究員李錦所注意到的，上述《辦法》規定，政府部門(mén)、機構、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%，但為第一大股東，并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì )決議或者其他協(xié)議安排能夠對其實(shí)際支配的企業(yè)也屬于國有實(shí)際控制企業(yè)，因而也需被納入上述《辦法》的監管范圍。李錦指出，這實(shí)際上是擴大了監管范圍，將混合所有制經(jīng)濟的企業(yè)也當作國有企業(yè)的標準來(lái)監管，這種政策上的收緊也會(huì )挫傷參與混改民企的積極性。

 

　　方向：混改是國企的戰略性選擇

 

　　今年上半年，全國國有企業(yè)改制面超過(guò)80%，中央企業(yè)改制面超過(guò)90%，股權多元化比例達67.7%。但是，國有企業(yè)“一股獨大”的問(wèn)題仍較突出，國有股東占絕對控股地位，制約了董事會(huì )作用的真正發(fā)揮和國有企業(yè)現代企業(yè)制度的完善。

 

　　長(cháng)期以來(lái)，建立產(chǎn)權明晰的現代企業(yè)制度一直是國企改革的核心方向。而最為明晰的產(chǎn)權形式莫過(guò)于私有產(chǎn)權。上世紀90年代國企的產(chǎn)權改革多是將國有產(chǎn)權或集體產(chǎn)權轉變?yōu)樗接挟a(chǎn)權。例如，通過(guò)出售、管理層收購、上市等方式改制為民營(yíng)企業(yè)。但是，這種改革方式一直受到國有資本流失的質(zhì)疑，在2004年之后這種改革方式基本停滯。本輪改革在國有企業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟同樣是觸及到國有企業(yè)產(chǎn)權層面的改革。但是與上世紀90年代的單純出售國有產(chǎn)權不同，本次混改更強調國企和民企的相互合作。實(shí)際上，我國的國有企業(yè)存在已經(jīng)幾十年之久，規模龐大、涉及面廣、利益面牽扯廣泛。從“路徑依賴(lài)”的角度看，已不太可能全盤(pán)私有化。通過(guò)混合所有制的改革，非公有資本可通過(guò)多種形式參與到國有企業(yè)中，國企也可以向民營(yíng)企業(yè)投資入股，形成相互融合、相互滲透、優(yōu)勢互補的局面，這反而可能是阻力較小，成本較低的改革方式。

 

　　針對目前混改中存在難點(diǎn)和挑戰。筆者認為國企和民企都應拿出誠意和勇氣。特別是應該打破一些壟斷性領(lǐng)域，讓民企有更多的投資機會(huì )，而不是僅僅將引入民企作為國企“甩包袱”的手段。在混改后的企業(yè)中，必須真正做到同股同權，特別是在部分領(lǐng)域能讓民企真正擁有控股權。再有就是要發(fā)揮國有資本投資、運營(yíng)公司在國有資產(chǎn)重組、投資、入股、吸引非公資本方面的作用。

 

　　總之，雖然目前混改面臨諸多難點(diǎn)，但仍是事關(guān)國企未來(lái)長(cháng)期發(fā)展進(jìn)步的戰略性改革，反而目前高層重視的結構性調整、提質(zhì)增效和兼并重組可能是在目前盈利水平下降狀況下的階段性改革。經(jīng)過(guò)結構調整和提質(zhì)增效后，混改將仍是國企改革的一條主線(xiàn)。

 

文章摘自2016年9月6日《企業(yè)觀(guān)察報》

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

國企改革 混合所有制改革 結構性調整