節日前的村莊，靜悄悄，只有鴨子在池塘劃出動(dòng)靜。“15年以后，我還沒(méi)退休，我經(jīng)常擔心以后會(huì )有負罪感。”武漢一位基層農村經(jīng)營(yíng)管理站站長(cháng)說(shuō)了三遍這樣的句話(huà)。他感慨，一個(gè)個(gè)簽章蓋下去，有的土地流轉時(shí)間到2028年，而現行制度還一直在完善。

在武漢市黃陂區六指街建民村的水田，鋪滿(mǎn)腐爛的蓮葉梗子，遠處見(jiàn)綠的水田，是去年土地流轉后栽上的樹(shù)苗，在城里做生意的村民丁細保和宋江波，也剛趕回老家，處理土地“流轉問(wèn)題”。

距離城區50公里外的村莊，似乎只有在商討土地流轉時(shí)，才能吸引村里的青壯年返鄉。土地如何流轉，流轉后做什么，租金和時(shí)間幾何，是村里企業(yè)、村民以及村官三方利益協(xié)調的焦點(diǎn)。

當地農管部門(mén)提供的數據是，截至2013年6月底，這個(gè)中部農業(yè)大省可承包耕地為4505萬(wàn)畝，其中已經(jīng)流轉的耕地面積達到974萬(wàn)畝，占21.6%。武漢市土地流轉面積162.54萬(wàn)畝，占耕地總面積的 52.97%，遠高于全國平均流轉比例。

2009年，武漢成立了全國第二家農村綜合產(chǎn)權交易所。十八屆三中全會(huì )以來(lái)，土地流轉持續成為各界熱議的焦點(diǎn)。武漢市農村土地流轉的經(jīng)驗，包括前置審查、用途監管、抵押融資等，吸引了從中央到地方的考察和學(xué)習人員。

湖北省委政研室改革處有關(guān)負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，武漢農村綜合產(chǎn)權交易所的建立，對于湖北乃至全國土地流轉、規模經(jīng)營(yíng)發(fā)展都是一個(gè)引領(lǐng)和推動(dòng)，有領(lǐng)導考察后肯定“這是積極探索”。

據新華社新華視點(diǎn)微博7月報道，此前國家主席習近平在武漢考察時(shí)提到，如何在堅持農村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過(guò)合乎規范的流轉增加農民收入？一系列問(wèn)題在下一步改革中要好好研究。

　　流轉的“規范”軌道

蔬菜大戶(hù)張翠芳經(jīng)營(yíng)的500畝弄地，是武漢市黃陂區六指街第一塊參與流轉的土地。她最近正在為這塊經(jīng)營(yíng)了7年的土地發(fā)愁。

上個(gè)世紀90年代末，建民村的農戶(hù)外出打工，土地幾近拋荒，被免費租給了一蔬菜大戶(hù)，大戶(hù)則替農民交農業(yè)稅。2000年初，稅費改革后，農戶(hù)不愿再免費出租，開(kāi)始有償流轉。

2006年，張翠芳經(jīng)營(yíng)的怡佳田園食品有限公司，以450元每畝的價(jià)格流轉了這500畝農地。張翠芳說(shuō)，她和村民以及村組織的協(xié)議，三年一簽�，F在土地流轉有新政策了，她就開(kāi)始發(fā)愁了。

“我們想去交易所鑒證，否則協(xié)議沒(méi)有保障。”剛從大棚出來(lái)的張翠芳向村干部訴苦說(shuō)，電壓設備等設施跟不上。她說(shuō)，這塊地離街道辦近，農戶(hù)都要求三年簽一次合同，這樣租地價(jià)格可浮動(dòng)。一旦他們不續簽，大棚、水電設施都要撤走，就要賠錢(qián)了。

張翠芳所謂的“新政策”和“鑒證”，即武漢于2009年建立的農村綜合產(chǎn)權交易所，探索的交易制度。

武漢農村綜合產(chǎn)權交易所，是繼成都后的全國第二家農村產(chǎn)權交易所，改變了過(guò)去的土地流轉方式，即像張翠芳這樣，通過(guò)親友介紹、鄉村集體協(xié)商、農戶(hù)雙方直接溝通洽談的“非正規”方式。

據武漢市農村產(chǎn)權交易所介紹，實(shí)行新流程后，受讓方先向村委會(huì )遞交申請土地流轉報告，村委會(huì )經(jīng)村民會(huì )議或村民代表會(huì )三分之二成員同意后，向所在街鎮申請批復；各街鎮對項目核實(shí)，情況屬實(shí)后為業(yè)主提供合同和流轉清單等；業(yè)主向當地農業(yè)經(jīng)管部門(mén)提交合同清單以及委托書(shū)等；最后由街鎮、區、市農業(yè)經(jīng)管站各級反復審核，最后通過(guò)后，加蓋公章送達武漢農交所。

農交所將相關(guān)土地信息公開(kāi)發(fā)布，組織雙方簽約，并為受讓方頒發(fā)農村產(chǎn)權交易鑒證書(shū)。而鑒證書(shū)還可讓受讓方申報財政扶持資金和申請抵押融資。

21世紀經(jīng)濟報道記者在武漢市以及各區、街道辦，均可見(jiàn)到成摞的土地流轉合同書(shū)資料，包括合同、農戶(hù)的身份證、手印以及受讓企業(yè)的營(yíng)業(yè)執照等，整本資料厚度超過(guò)1厘米。

在武漢市農村綜合產(chǎn)權交易所，記者見(jiàn)到湖北山高景觀(guān)園藝工程有限公司的負責人黃群征。他從年初開(kāi)始籌備，從填申報材料，到村民一個(gè)個(gè)按手印同意，并提交材料，跑了八九個(gè)月，保證每一個(gè)流程的規范，現基本完成了流轉漢南區2000畝地的交易。

張翠芳正在著(zhù)手做的，就是在爭取找村民和村委會(huì )同意，這是目前交易的關(guān)鍵環(huán)節。

　　爭議“農轉非”

湖北省農業(yè)系統的一位官員告訴記者，矛盾的焦點(diǎn)之一，在于土地流轉給誰(shuí)，流轉后種什么，是否會(huì )改變土地用途。

“到黃陂來(lái)的企業(yè)，是沒(méi)有愿意種糧食的。” 上述官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。據建民村副村長(cháng)童玉海介紹，全村共流轉了1100畝土地，吸引了鄉春傳奇、天保寨農業(yè)發(fā)展有限公司、怡佳田園食品有限公司和常青化工四家企業(yè)的投資。分別發(fā)展旅游、種樹(shù)、蔬菜和物流。

另一位負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，全村流轉土地1100畝；基本農田占300多畝，其中200多畝種蔬菜，100多畝種樹(shù)苗，種樹(shù)苗的主要還是山坡四荒地，肥力差的農田占小部分。

黃陂區六指街建民村村民張豐收，也是剛從武漢市回到老家，處理“流轉問(wèn)題”。“把我們的田都拱了，要種樹(shù)苗。”他帶著(zhù)記者踏過(guò)幾天水田，大田剛剛經(jīng)過(guò)平整。旁邊已有水田已經(jīng)種上了紅葉石楠、桂花等樹(shù)木。

根據《中華人民共和國農村土地承包法》，承包方應維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設；武漢市農村經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理局擬定的合同顯示，受讓方在不改變土地農業(yè)用途，不影響第三人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并保證流轉期滿(mǎn)后復耕的前提下，對土地有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權。湖北省市區農業(yè)系統人士接受采訪(fǎng)時(shí)，均提到基本農田只能種糧食，種樹(shù)苗改變了土地用途。

六指街農村經(jīng)營(yíng)管理站副站長(cháng)熊祈安認為，種樹(shù)苗會(huì )導致土壤失肥，“這是老祖宗留下來(lái)的地，土壤肥力是很多年積攢下來(lái)的，損失難以估計。”

童村長(cháng)則算了筆賬，在黃陂種一畝田，種糧食能收300元，種蔬菜能收500元，而種樹(shù)苗能收700元�；奶飹伝囊灿绊懛柿�，種樹(shù)苗不見(jiàn)得就損害土肥。

童玉海當村干部40多年，也是老農民。他以自家的3畝農田為例，從2000年開(kāi)始拋荒，雜草從生；自從去年流轉給公司，種樹(shù)苗和蔬菜各占一半。每畝地每年有350元的租金收益。而他62歲的老伴，還可以給企業(yè)栽樹(shù)除草，一個(gè)月最多能掙1400塊，而以前是完全沒(méi)有收入的，糧食也沒(méi)有人種。

湖北省2011年的一份資料顯示，20多家受到表彰的“龍頭”企業(yè)，絕大部分種植蔬菜、水果、花卉、苗木、藥材等經(jīng)濟作物，或者挖池養魚(yú)、蓋棚養豬，或者從事觀(guān)光旅游、搞“農家樂(lè )”，以種糧為基業(yè)或主業(yè)的僅為3家。據當年省經(jīng)管局的統計，全省登記備案的土地流轉面積中，種糧的只占48%。

湖北省一位長(cháng)期關(guān)注農村問(wèn)題的處級干部告訴記者，越來(lái)越多的流轉主體特別是企業(yè)熱衷搞“掛一接二連三”的開(kāi)發(fā)，掛“農業(yè)”牌，什么賺錢(qián)“種”什么，就是不種糧食作物。地方政府積極支持他們“加快調整產(chǎn)業(yè)結構”，所謂“調整”就是“改糧”，“進(jìn)一步調整”就只有“農轉非”。個(gè)別地方擴大“附屬生產(chǎn)用房”的規模，規避農用地轉用審批手續。更有甚者，將耕地變成了市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、企業(yè)廠(chǎng)房等，給耕地造成傷害。

“雖然國務(wù)院在2004年的時(shí)候發(fā)文不允許在基本農田上種樹(shù)，但隨著(zhù)在四荒地、一般農田上種樹(shù)逐漸增多，基本農田也遭到了蠶食。”據當地知情人透露，在黃陂區六指街30多個(gè)有土地流轉情況的村莊中，大約有一半的一般農田和四荒地用來(lái)種苗圃。

武漢市一位不愿具名的企業(yè)負責人稱(chēng)，他們準備在土地上做生態(tài)農業(yè)，最終還是希望能跟政府協(xié)商，在“附屬生產(chǎn)用房”上做文章，目前他們和當地政府已有口頭協(xié)議。

“生態(tài)農業(yè)不掙錢(qián)，只是我們拓展市場(chǎng)的敲門(mén)磚，最終我們還是想做房地產(chǎn)和城建。”上述負責人透露。

監管的重任

事實(shí)上，針對土地用途的改變，武漢市農村經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理局擬定了一套《武漢市農村土地流轉前置審查辦法》，后期監管方面，也有一套風(fēng)險保證金制度，相關(guān)制度被全國各地學(xué)習。

武漢市經(jīng)管局土地承包科科長(cháng)王文才接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，前期審查很關(guān)鍵，受讓方及其項目，是否符合國家的法律法規、環(huán)保測評、土地管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，另外，受讓方的資質(zhì)情況、經(jīng)營(yíng)能力、履約資信、項目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險等，都需要進(jìn)行嚴格的審查評估。

“我們還要求受讓企業(yè)交納‘風(fēng)險保證金’。”王文才說(shuō)，作為方案制定者，他認為土地流轉后，前期審查和后期監管方面，地方政府都應該重視，這些事直接涉及到農民利益。

據其介紹，“保證金”數額一般是流轉土地年租金的1~3倍。一旦企業(yè)擅自改變土地用途，可用作處罰金，還可防止企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而中途退出，影響農戶(hù)收益；另外，還可防止企業(yè)對土地從事掠奪性經(jīng)營(yíng)，損壞地質(zhì)。

“保證金”由各經(jīng)管站的“雙代管”賬戶(hù)代管，公司企業(yè)在沒(méi)有違反相關(guān)規定的情況下，5年后逐年返還直到合同到期全額退還。

記者采訪(fǎng)發(fā)現，風(fēng)險保證金制度暫未全方位覆蓋。武漢市新洲區基本覆蓋，而漢南區、黃陂區等并未覆蓋。黃陂區農業(yè)系統一位工作人員表示，風(fēng)險保證金比較難鋪開(kāi)，這涉及到地方利益，抬高門(mén)檻影響招商；另外許多小企業(yè)本身融資困難，也交不起錢(qián)。

王文才目前還在起草一份更嚴厲的規范制度，其中包括年度審查制度，對不經(jīng)審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度；直至解除合同、收回土地等。

武漢一位負責農村土地流轉監管的基層官員告訴記者，目前他擔心的主要是前期資質(zhì)審查準入問(wèn)題，比如有地方領(lǐng)導介紹的企業(yè)等，沒(méi)有考察業(yè)主的經(jīng)營(yíng)能力，甚至也會(huì )出現空殼公司和圈地現象。

“有些公司門(mén)路多，在核準要簽合同的時(shí)候，借錢(qián)放在自己的銀行賬戶(hù)中。等流轉土地成功了，再把錢(qián)還了，成為空殼公司。”上述官員說(shuō)，他所在地區離市區較近，土地升值空間大，如果提前知道政府相關(guān)規劃，圈了地后，就可以漫天要價(jià)。

其次，這位官員稱(chēng)，流轉土地成功的公司如何管理，怎樣保證其合法持續經(jīng)營(yíng)也是問(wèn)題，“我們只有責任，沒(méi)有權力。我們還沒(méi)有開(kāi)始收取風(fēng)險抵押金，如果有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中破產(chǎn)了怎么辦？改變用途誰(shuí)來(lái)執法？”

他認為，即便是收了風(fēng)險抵押金，收取的金額能否彌補對土壤破壞造成的損失都很值得商榷。

“土地流轉已經(jīng)出現了不容忽視的‘非糧非農’問(wèn)題。糧食安全是國家天大的事，湖北是農業(yè)大省，承擔著(zhù)保障國家糧食安全的使命。”湖北省農業(yè)系統一位老專(zhuān)家提醒。

(應受訪(fǎng)者要求，文中“張豐收”為化名)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)