混合所有制是全球化時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟條件下生產(chǎn)資料占有社會(huì )屬性的客觀(guān)要求。它使得生產(chǎn)和資本的社會(huì )化推進(jìn)到新的高度，在一定范圍內適應了全球化時(shí)代社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展。國有企業(yè)作為國有資本的代理人和政府投資出資人代表，是我國社會(huì )經(jīng)濟群體中不可或缺的重要部分，其有序高效發(fā)展，也是新時(shí)代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。國有企業(yè)混合所有制改革，是本輪國企改革的重要舉措。進(jìn)一步理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，并完善企業(yè)產(chǎn)權保護制度，是國有企業(yè)混合所有制改革的重要方面;優(yōu)化國有企業(yè)控制權分配，實(shí)現激勵約束相容，對提高國有企業(yè)治理效率，改善國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效和提高效用發(fā)揮著(zhù)重要作用;積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，對當前建立現代經(jīng)濟體系，推進(jìn)供給側結構性改革，提高資源配置效率，促進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論和現實(shí)意義。

一、國企混改的意義和實(shí)踐路徑

我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的生產(chǎn)資料所有制，與發(fā)達資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟國家存在著(zhù)本質(zhì)區別，目的是不同資本的優(yōu)勢互補和提高市場(chǎng)競爭力，是以維護和積極擴展全體人民的利益為出發(fā)點(diǎn)的。我國建立以公有制為基礎的社會(huì )主義生產(chǎn)資料所有制，生產(chǎn)力發(fā)展在不同產(chǎn)業(yè)和地區的不平衡性、多層次性，使得在相當一個(gè)時(shí)期，社會(huì )主義生產(chǎn)資料所有制帶有多元性、多層次性和多樣性的特點(diǎn)。

混合所有制作為當前及今后相當一個(gè)時(shí)期我國基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式，其健康發(fā)展有利于進(jìn)一步鞏固和完善我國的基本經(jīng)濟制度;有利于深化國有企業(yè)改革，增強國有經(jīng)濟的活力，放大國有資本的功能，提高其競爭力;也是減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟事務(wù)的干預，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓各種所有制資本依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場(chǎng)競爭，相互促進(jìn)，共同發(fā)展的重要保證。國有資本與其他各種資本以混合所有制形態(tài)進(jìn)入社會(huì )再生產(chǎn)的領(lǐng)域，這同樣也是全球化時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，我國社會(huì )生產(chǎn)得以正常運轉所不可或缺的保障。

早在改革開(kāi)放初期，我國國有企業(yè)改革便經(jīng)歷了“放權讓利”階段。在這一階段，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權得到擴大。隨著(zhù)改革開(kāi)放的深化，以國有企業(yè)控股、參股為主體的，兼容外商投資企業(yè)或其他社會(huì )資本的股份制企業(yè)為主要形式的混合所有制得到較快發(fā)展。1993年通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》指出，國有企業(yè)的改革方向是建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現代企業(yè)制度，要讓國有企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。在此基礎上，國有企業(yè)開(kāi)始現代企業(yè)制度改革。黨的十八屆三中全會(huì )明確提出混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式。我國逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟成分共同發(fā)展的、以混合所有制為特征的基本經(jīng)濟制度，企業(yè)所有制結構及股權結構開(kāi)始逐漸更多地由市場(chǎng)來(lái)決定。

從政策層面看，國家從宏觀(guān)戰略層面為國有企業(yè)改革提出指導性意見(jiàn)。2015年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式。與企業(yè)追求利潤最大化的假設不同，我國國有企業(yè)除經(jīng)濟目標外，還在很大程度上承擔著(zhù)政策性目標，包括社會(huì )性目標和戰略性目標。為此，國資委、財政部和發(fā)改委于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。要求商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)按照市場(chǎng)決定資源配置的原則來(lái)進(jìn)行改革，強調其市場(chǎng)性;而公益類(lèi)國有企業(yè)則更強調其社會(huì )性，從而為國有企業(yè)健全現代企業(yè)制度、完善國有企業(yè)的治理結構提供了重要依據。2016年末，中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”，改革節奏明顯加快。

在實(shí)踐探索中，我國國有企業(yè)混合所有制的發(fā)展主要采取三種路徑：一是引入非國有資本參與;二是引入戰略投資者平臺;三是采取增資擴股、出資新設等方式探索實(shí)行企業(yè)員工持股計劃。從發(fā)展歷程看，以1998年為起點(diǎn)到2008年的十年，是混合所有制改革緩慢發(fā)展的嘗試階段;2013年至今，特別是2016年末中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”之后，混合所有制改革節奏明顯加快，取得的進(jìn)展顯著(zhù)。一是混合所有制企業(yè)戶(hù)數不斷增加。二是重要領(lǐng)域混合所有制改革實(shí)質(zhì)有序推進(jìn)。石油、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域先后試點(diǎn)推進(jìn)。進(jìn)一步放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。三是國有控股混合所有制員工持股試點(diǎn)推進(jìn)。國有資本的布局和結構得到不斷優(yōu)化。經(jīng)過(guò)多年來(lái)國有企業(yè)混合所有制改革的試點(diǎn)工作實(shí)踐，一批國有企業(yè)通過(guò)改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)或正在積極探索混合所有制改革，并取得了初步成效。

通過(guò)國企混合所有制改革的探索，現代企業(yè)制度進(jìn)一步完善，公司治理結構逐步規范，大多數試點(diǎn)企業(yè)已從計劃經(jīng)濟體制附屬的傳統國營(yíng)企業(yè)，轉變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟體制下的獨立自主經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體。

當然，我國現有的國企混合所有制改革也面臨著(zhù)一些問(wèn)題。為此，深入了解國有企業(yè)混合所有制改革的特點(diǎn)、并提出相應的改革建議，在理論和實(shí)踐中都具有重要意義。

二、深化國企混改的基本思路

國有企業(yè)混合所有制改革是一項艱巨而復雜的系統工程。概括起來(lái)應當考慮遵循以下基本思路：

其一，建立規范的法人治理結構。現代企業(yè)法人治理結構是企業(yè)規范運行、效率提升的基礎，合理的激勵和監督機制是企業(yè)發(fā)展壯大的保障。要持續梳理與優(yōu)化國有企業(yè)制度流程體系，規避運營(yíng)風(fēng)險，提升業(yè)務(wù)運作效率。建立并完善經(jīng)營(yíng)計劃制訂、下達、執行、反饋的閉環(huán)工作流程及機制。

其二，建立完善的法律制度。自上而下的國有資產(chǎn)監督管理體制能夠提供有效的制度保證，能夠切實(shí)實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值的目標，并強化對地方和部門(mén)的職責及各項制度的執行要求，構建完備的國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核體系。

其三，遵循市場(chǎng)化的產(chǎn)權交易規則。要加快推進(jìn)產(chǎn)權制度的改革與創(chuàng )新，健全公平、公正、公開(kāi)、規范、有序的產(chǎn)權交易市場(chǎng)，使產(chǎn)權市場(chǎng)成為各類(lèi)市場(chǎng)主體有序競爭、資本流動(dòng)、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺。從而有效推進(jìn)國有企業(yè)形成適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的現代企業(yè)制度，強化國有企業(yè)的活力和創(chuàng )新性。

其四，清晰界定國有資本功能作用。現有的國有資本大部分存在于一般競爭領(lǐng)域，沒(méi)有充分發(fā)揮其帶動(dòng)引導作用，也影響了其市場(chǎng)競爭力的形成。需要進(jìn)一步調整布局，加大資本運營(yíng)力度，提升國有資本運營(yíng)優(yōu)勢與效率，著(zhù)力提升核心競爭力。要堅持創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，創(chuàng )新國有資本投資和運營(yíng)模式，推動(dòng)資源整合，提升國有企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

其五，優(yōu)化資源配置方式。既要發(fā)揮政府的宏觀(guān)引導作用，更要尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。國有企業(yè)混合所有制改革要把尊重市場(chǎng)經(jīng)濟規律和企業(yè)發(fā)展規律，與產(chǎn)權多元化及企業(yè)法人治理結構完善結合起來(lái)，以此作為提高國有企業(yè)治理效率的重要基礎。政府對待微觀(guān)領(lǐng)域包括國有企業(yè)在內的企業(yè)政策，要實(shí)行負面清單管理，堅持一個(gè)“活”字，即放開(kāi)搞活，使企業(yè)真正成為大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新的市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的主體。要注意區分商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)和公益類(lèi)國有企業(yè)的不同特點(diǎn)，進(jìn)一步減少政府對國有企業(yè)特別是商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)的直接干預，從而促使實(shí)現國有企業(yè)市場(chǎng)效率的最大化和自身的正常發(fā)展。

其六，正確處理好控制權分配。以市場(chǎng)導向為基本方向，按照現代企業(yè)制度的基本架構，以股權結構為基礎，切實(shí)保障混合所有制國有企業(yè)的各類(lèi)出資人的產(chǎn)權權益，防止出現國有資本邊緣化或權益被弱小化。同時(shí)，要調動(dòng)各類(lèi)參與者的積極性，從法律層面保證非國有資本與國有資本享有同股同權，即在國有企業(yè)控制權分配過(guò)程中，實(shí)現公平公正，以提高國有企業(yè)的決策效率。

其七，實(shí)行激勵約束相容機制。在混合所有制改革過(guò)程中，加大國有企業(yè)管理人員的市場(chǎng)化選聘力度的同時(shí)，強化市場(chǎng)考核機制，促進(jìn)國有企業(yè)激勵約束相容。深化企業(yè)的治理結構和體制機制改革，實(shí)現企業(yè)激勵約束制度的動(dòng)態(tài)調整，提高企業(yè)的決策效率和經(jīng)營(yíng)管理效率。與此同時(shí)，不斷完善國有企業(yè)的相關(guān)法律法規，從制度層面為國有企業(yè)混合所有制改革的順利進(jìn)行提供保障。

其八，明晰資產(chǎn)產(chǎn)權資本多元參與。允許各類(lèi)社會(huì )資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類(lèi)資本參與，鼓勵養老基金、社�；�金等各類(lèi)基金介入，也包括資本市場(chǎng)資金等，藉此分散股權，形成股權多元化，有助于股東之間相互制衡。而且分散的股權結構有助于股東之間相互制衡，形成科學(xué)的法人治理結構，而為企業(yè)融資、風(fēng)險投資提供更好的平臺。

其九，梯度進(jìn)行分類(lèi)實(shí)施。區分行業(yè)和領(lǐng)域性質(zhì)以及企業(yè)規模，具體分析、分階段推進(jìn)。針對國有企業(yè)進(jìn)行的混合所有制改革，不應一概而論，一方面要根據其所屬具體行業(yè)和領(lǐng)域以及企業(yè)規模加以區分，堅持因業(yè)施策;另一方面要分清是具備混合所有制改革條件的企業(yè)還是已經(jīng)實(shí)行混合所有制的國有企業(yè)，對處于不同階段的這兩類(lèi)國有企業(yè)要采取有區別的改革措施。

三、深化國企混改的政策建議

基于以上思路，在當前及今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)我國國有企業(yè)混合所有制改革，主要應著(zhù)手以下幾個(gè)方面：

第一，分類(lèi)細分化推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。區分不同領(lǐng)域和行業(yè)特點(diǎn)以及企業(yè)規模。政府要根據企業(yè)不同特點(diǎn)，有區別地考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì )評價(jià)。對主業(yè)處于市場(chǎng)化程度很高的競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，積極引入其他各類(lèi)非國有資本實(shí)現股權多元化，堅持以資本為紐帶按市場(chǎng)規則完善混合所有制企業(yè)治理結構和管理方式，各類(lèi)出資人以股東身份履行權利和職責，使之成為企業(yè)的市場(chǎng)主體。對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，要保持國有資本的控股地位，支持非國有資本參股。根據不同行業(yè)的特點(diǎn)放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)，規范盈利模式，穩妥地推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。對公益類(lèi)國有企業(yè)和具備市場(chǎng)化條件的其他國有壟斷行業(yè)企業(yè)，則漸進(jìn)規范地開(kāi)展混合所有制改革。根據不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加強分類(lèi)指導，鼓勵其他經(jīng)濟成分以多種方式參與經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)具備條件的國企實(shí)現混合所有制改革。

第二，資本多元化推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。首先，允許經(jīng)確權認定的集體資本、資產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素作價(jià)入股，非公有資本可通過(guò)出資入股、股權收購或置換、可轉債認購等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股。明晰各類(lèi)資產(chǎn)產(chǎn)權，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類(lèi)資本參與，鼓勵養老基金、社�；�金也包括資本市場(chǎng)資金等各類(lèi)基金介入，形成股權多元化的相互制衡。有序吸收外資參與國有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵通過(guò)海外并購、投融資合作等方式，充分利用國際資本、技術(shù)和市場(chǎng)等要素資源，深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈整合，強化參與國際經(jīng)濟競爭的優(yōu)勢。其次，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。以資本為紐帶，充分發(fā)揮國有資本投融資運營(yíng)的資本運作平臺作用，通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，對發(fā)展潛力大、成長(cháng)性強領(lǐng)域的非國有企業(yè)進(jìn)行股權投資或股權融合。

第三，明晰界定股權資產(chǎn)產(chǎn)權，完善健全產(chǎn)權交易規范運作機制。首先是允許各類(lèi)社會(huì )資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，就必須明晰界定股權資產(chǎn)產(chǎn)權。這樣才能吸引各類(lèi)社會(huì )資本積極介入，打開(kāi)國有資本與市場(chǎng)資本相互參與滲透的通道，并實(shí)現規范治理和高效有序運行。其次是嚴格資產(chǎn)評估，建立健全股權流轉和退出機制，加快建立和完善公平公正公開(kāi)、規范有序的產(chǎn)權交易市場(chǎng)，使之成為各類(lèi)市場(chǎng)主體有序競爭、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺。通過(guò)市場(chǎng)化的手段，利用產(chǎn)權市場(chǎng)，為國有資本的有效退出盡可能擴展有效溢價(jià)空間，為國有資本增值和避險提供保障路徑。借此既可激發(fā)國企的活力和壯大民企的實(shí)力，也可從根本上為企業(yè)的創(chuàng )新力開(kāi)拓發(fā)展空間。

第四，健全多層次治理機制優(yōu)化控制權分配。首先是進(jìn)一步確立和落實(shí)企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，健全混合所有制企業(yè)的法人治理結構。在現代企業(yè)制度的架構下，通過(guò)國有企業(yè)控制權改革，提高控制權配置效率以及國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jì)效。其次是進(jìn)一步在國有股股東和非國有股股東之間優(yōu)化控制權分配，提高非國有股股東在國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的決策權，強化企業(yè)對市場(chǎng)的敏感性，處理好所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。確保企業(yè)治理規范、激勵約束機制到位。政府不得干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。再次是健全完善企業(yè)激勵約束相容機制。還要建立嚴格的決策監督體系，聘請適當數量的外部董事和獨立董事，加強對企業(yè)自身和管理層的監督，加大董事會(huì )運作的透明度和規范性，增強企業(yè)職工對企業(yè)經(jīng)營(yíng)的民主監督力度。

第五，用好資本市場(chǎng)平臺通路。資本市場(chǎng)是企業(yè)實(shí)現融資的重要渠道和有效手段，而國有企業(yè)上市不僅打通了資本市場(chǎng)直接融資的通路，也能夠進(jìn)一步健全公司治理結構和明晰產(chǎn)權效力，建立起激勵約束機制。國有資本證券化率作為國有企業(yè)改革的一個(gè)重要任務(wù)，深入推進(jìn)國有企業(yè)公司制、股份制改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和資源配置，對于做強做優(yōu)做大國有企業(yè)有著(zhù)積極的作用。

第六，科學(xué)監督適度放松規制。對國有資本的監督管理十分必要，在實(shí)際操作中應按照市場(chǎng)法則科學(xué)制定監管制度辦法，做到寬嚴適度，有針對性。一要針對股份合作的混合所有制建立科學(xué)合理又切合實(shí)際的國資監管體系，既監管到位又具備可操作性。二要大膽突破，適度放松規制。包括加快推進(jìn)開(kāi)放管理層持股、員工持股通路，降低混合所有制創(chuàng )投公司資本市場(chǎng)退出劃轉社�；�金比例等，通過(guò)改革嘗試，吸引合作伙伴的同時(shí)留住人才。

來(lái)源:經(jīng)濟參考報

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

混改