目前，混合所有制改革還處于試點(diǎn)過(guò)程中，各地在推進(jìn)混改方面實(shí)施了一系列舉措。為此，基于政策和文獻研究，提出關(guān)于混改的五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并對其進(jìn)行分析和提出建議，分別是：第一，首要目標是提高國有企業(yè)和國有資本的運營(yíng)效率;第二，要與供給側結構性改革緊密結合，尤其是去產(chǎn)能和去杠桿;第三，頂層保障是從政府和國資平臺公司兩個(gè)層面建立相適應的國資管理體制;第四，著(zhù)力點(diǎn)是營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境和逐步放開(kāi)壟斷領(lǐng)域;第五，切勿忽視發(fā)揮國企優(yōu)勢和放大國資功能。

自十八屆三中全會(huì )提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟之后，國有企業(yè)混合所有制改革從中央到地方、從理論到實(shí)踐、從政策到執行等方面都受到了社會(huì )各界的廣泛關(guān)注。

目前，混改仍處于試點(diǎn)和探索階段，尚無(wú)統一模式可供參照。如何使國企的混合所有制改革進(jìn)一步推進(jìn)和深化，本文將從現有政策、研究和實(shí)踐中提煉出關(guān)于混改的五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，對其進(jìn)行分析和提出建議。

明確首要目標：提高國企和國有資本的運營(yíng)效率

與20世紀90年代國企改革以扭虧解困為主要目的不同，提高國有企業(yè)和國有資本的運營(yíng)效率應是混改的首要目標�；旄牟恢皇钱a(chǎn)權的變動(dòng)，更重要的是把民企靈活的市場(chǎng)機制和創(chuàng )新的管理理念引入國企，進(jìn)而提高經(jīng)營(yíng)效率。唯有如此，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)和增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力才能有章可循。

近年來(lái)，國有企業(yè)資產(chǎn)總額實(shí)現了快速增長(cháng)。以央企為例，從2005年的10.6萬(wàn)億元增長(cháng)到2016年的69.5萬(wàn)億元，年均增長(cháng)率達18.7%。但必須認識到，預算軟約束、內部激勵不足、所有者缺位以及政策性任務(wù)等多種因素影響著(zhù)國企真正的經(jīng)營(yíng)效率。

混改的關(guān)鍵是要觸及國企效率偏低問(wèn)題，要引入外部力量完善治理結構，營(yíng)造國有股東和中小股東平等行使權利、共生共贏(yíng)的環(huán)境，以提高國企的決策和經(jīng)營(yíng)效率，同時(shí)還要優(yōu)化國企激勵機制。換句話(huà)說(shuō)，混改“藥方”主要是為了醫治部分國企缺乏活力的病癥。

此外，還要防范“混合所有制失靈”。具體來(lái)說(shuō)，有兩種不良后果值得警惕：一種是國資仍擁有實(shí)際控制權，包括絕對控股和相對控股，會(huì )繼續依仗壟斷優(yōu)勢和強化行政壁壘，而民資則選擇“搭便車(chē)”來(lái)分享壟斷利潤，這樣的改革無(wú)實(shí)質(zhì)意義;另一種是民資擁有實(shí)際控制權，會(huì )誘導國資代理人放棄監督，甚至選擇妥協(xié)合謀，從而導致國有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，這就對混改背景下的國資監管能力提出了更高要求。

與供給側結構性改革緊密結合

基于國企的巨大體量和重要地位，要改革我國經(jīng)濟的供給結構，國企必定首當其沖。因此，國企混改必須與供給側結構性改革緊密結合，要圍繞“三去一降一補”五大任務(wù)來(lái)推進(jìn)。其中尤以去產(chǎn)能和去杠桿為重點(diǎn)。

首先在去產(chǎn)能方面，產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩、庫存嚴重積壓的行業(yè)多集中在國有企業(yè)，所以去產(chǎn)能的重點(diǎn)自然也是國企。2016年，我國主要行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)如期完成。其中，中央國企化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能1019萬(wàn)噸，完成率141.7%，化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能3497萬(wàn)噸，完成率109.9%。但這背后不容忽視的是，去產(chǎn)能并沒(méi)有完全發(fā)揮出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此，化解過(guò)剩產(chǎn)能應更多地依靠市場(chǎng)作用，這也要求國企必須向完全的市場(chǎng)主體轉變�；旄那》昶鋾r(shí)，將依托外部資本來(lái)完善國企的現代企業(yè)制度、加速市場(chǎng)化進(jìn)程和減少政府干預。

其次在去杠桿方面，根據中國社科院的測算，截至2015年底，我國金融部門(mén)、居民部門(mén)、包含地方融資平臺的政府部門(mén)以及非金融企業(yè)部門(mén)的杠桿率分別為21%、40%、57%和156%。其中，非金融企業(yè)的高杠桿又主要集中在國企，特別是產(chǎn)能過(guò)剩和資本密集型行業(yè)，比如煤炭、化工、鋼鐵等。在經(jīng)濟下行時(shí)，它們只能通過(guò)舉借新債來(lái)維系現有債務(wù)的利息支付和本金償還，這在進(jìn)一步提高杠桿的同時(shí)還增加了系統性金融風(fēng)險。很明顯，與銀行貸款、發(fā)行債券和政府補貼相比，混改能以股權形式吸納社會(huì )資本來(lái)降低杠桿率，還能助力處置“僵尸企業(yè)”，降低經(jīng)濟風(fēng)險。具體方式可包括債轉股、增資擴股、股權置換、資產(chǎn)證券化、存量資產(chǎn)盤(pán)活、企業(yè)間兼并重組等。

做好頂層保障：建立相適應的國有資產(chǎn)管理體制

市場(chǎng)化是國企改革的兩大愿景之一。市場(chǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展對政府監管?chē)�企的能力提出了新的要求。而且，政府與國企之間不僅在產(chǎn)權，還在政策、人事、黨務(wù)等多方面關(guān)聯(lián)。因此，隨著(zhù)混改的深入，政府亟需建立相適應的國有資產(chǎn)管理體制來(lái)做好頂層保障。需指出的是，一般意義上的國資管理指的是國資委的工作，但這是不完全的。本文將從政府和國資平臺公司兩個(gè)層面來(lái)論述。

首先在政府層面，1978年以來(lái)，政府對國企的管理實(shí)現了從“管工廠(chǎng)”到“管企業(yè)”，再到“管資產(chǎn)”，直至“管資本”的三次轉型。當然，最后一次轉型還未完成。國資委自2003年作為國務(wù)院直屬特設機構成立以來(lái)，在代為履行出資人職責、指導國企改革重組、推動(dòng)國資保值增值等方面發(fā)揮了重要作用。

其他機構也對國企產(chǎn)生影響。我國的國企管理體制具有復雜性和嚴密性的特點(diǎn)。以央企為例，國資委、財政部、審計署、組織部、人力資源和社會(huì )保障部、全國總工會(huì )、中紀委等都會(huì )參與到國企管理。而且，各級黨委和企業(yè)黨組織在國企管理中也占據著(zhù)舉足輕重的地位。

其次在國資平臺公司層面，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》提出，改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，本文統稱(chēng)其為“國資平臺公司”。自2014年以來(lái)，國資委對此開(kāi)展了兩批央企試點(diǎn)。比如，國投公司、誠通集團、國新公司改組為國有資本運營(yíng)公司，神華集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團進(jìn)行國有資本運營(yíng)公司試點(diǎn)。2017年6月，國資委副秘書(shū)長(cháng)兼新聞發(fā)言人彭華崗在媒體溝通會(huì )上表示，未來(lái)央企將主要分為三類(lèi)：實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團、投資公司和運營(yíng)公司。

在此專(zhuān)門(mén)介紹新加坡淡馬錫模式。作為典型的國外經(jīng)驗，淡馬錫資產(chǎn)管理公司經(jīng)常被國內官員和學(xué)者提及，認為其實(shí)現了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的匯金模式：與國資委同年成立的中央匯金投資有限責任公司，代表國家對重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權責。匯金模式采用“財政部-匯金公司-國有金融企業(yè)”的三層架構，以出資額為限，以股權為紐帶，通過(guò)公司治理渠道行使出資人代表職責。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。但是相比新加坡，我國國企所處的行業(yè)范圍之廣、經(jīng)濟體量之大和實(shí)質(zhì)上承擔著(zhù)政策性任務(wù)以及復雜的國情，決定了淡馬錫或匯金模式并不能完全適用。

總之，現行國資管理體制有很大程度的合理性，所以應在其基礎上完善，而不是推倒重來(lái)，以免制度成本過(guò)大。具體來(lái)說(shuō)：

在政府層面，首先國資委要把出資人職責充分授權給國有資本平臺公司，同時(shí)與其做好職能上的區隔，建立起“國資委-國有資本平臺公司-國有企業(yè)”的管理架構，同時(shí)減少對國企業(yè)務(wù)的干預，讓平臺公司履行起職責，其他部門(mén)則間接通過(guò)相關(guān)政策使其貫徹政府意志，比如產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)等。其次，要把金融、鐵路、文化等國企納入進(jìn)來(lái)，確保國資管理的整體性。

在國資平臺公司層面，為把國企做強做優(yōu)做大和增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，組建三類(lèi)國有資本平臺公司：

第一類(lèi)是關(guān)系國家戰略安全、主要涉及國民經(jīng)濟關(guān)鍵領(lǐng)域和自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)型國有資本投資公司，比如石油、航天、兵工、鐵路等。它要專(zhuān)注于一個(gè)或幾個(gè)主導產(chǎn)業(yè)，輔業(yè)要進(jìn)行適當剝離，主要目的是擴大國資的控制力。

第二類(lèi)是多元型國有資本投資公司，比如華潤、保利、招商局等。它強調投資不同產(chǎn)業(yè)，子公司多處于充分競爭行業(yè)，主要目的是擴大國資的活力和影響力。需指出的是，突出主業(yè)、主輔分離等觀(guān)點(diǎn)并不適用此類(lèi)企業(yè)，市場(chǎng)競爭自然會(huì )讓企業(yè)做出合理的選擇。

第三類(lèi)是國有資本運營(yíng)公司，比如誠通、國投和近幾年新成立的中國國有企業(yè)結構調整基金公司、中國國有資本風(fēng)險投資基金公司等新型企業(yè)。它通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現國資的保值增值，還要以“國家隊”的身份對創(chuàng )新行業(yè)投資支持，主要目的是放大國資的功能。

找準著(zhù)力點(diǎn)：營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境，放開(kāi)壟斷領(lǐng)域

根據國家統計局數據，近幾年民間固定資產(chǎn)投資增速呈現持續下滑的態(tài)勢：從2012年的24.8%降至2015年的10.1%，在2016年更是回落至個(gè)位數，而且與全國增速的差距愈發(fā)明顯，差值最大時(shí)達到6.2%。

渠道受限是民間投資增速下滑的重要原因，這又在一定程度上阻礙了混改，因為很多國企所處的正是壟斷性行業(yè)。因此，不管是充分釋放投資對拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力，還是著(zhù)眼于加速推動(dòng)混改，都要求為民資疏通投資渠道。筆者認為，關(guān)鍵是要找準兩個(gè)著(zhù)力點(diǎn)，即營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境和逐步放開(kāi)壟斷領(lǐng)域，讓民資在獲得要素資源和市場(chǎng)準入方面享受到與國資同等的待遇。分析如下：

第一，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境主要針對民間資本獲得關(guān)鍵要素資源的機會(huì )不公平，如信貸、政府補貼、土地等。在信貸方面，世界銀行課題組(2007)通過(guò)分析中國120個(gè)城市的12400家企業(yè)在2002-2004年期間的財務(wù)數據，發(fā)現國企比民營(yíng)企業(yè)更容易獲得銀行融資，但國企的平均資本回報率顯著(zhù)低于民企和外企。在政府補貼方面，以2015年為例，獲得補貼最多的10家A股上市公司中，有7家是央企。再通過(guò)預算數據來(lái)佐證，財政部《關(guān)于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》顯示，2016年全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入2601.84億元，支出2171.46億元，相當于前者的83.5%。也就是說(shuō)，國企上繳國庫的分紅除16.5%調入一般公共預算和全國社�；�金外，大部分又通過(guò)各種途徑返還給國企。

不公平的市場(chǎng)環(huán)境可歸結于政府對國企“天然的溺愛(ài)”。它將影響市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的實(shí)現，也為民資參與國企混改人為設置了障礙。在“放管服”改革推向縱深的背景下，政府應把更多精力放在營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境上，減少對市場(chǎng)的越位干預，要消除所有制鴻溝，對各類(lèi)企業(yè)在稅收、信貸、土地、經(jīng)營(yíng)牌照等方面做到一視同仁，打破所謂的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”和“天花板”，以推動(dòng)國企混改。

第二，逐步放開(kāi)壟斷領(lǐng)域是指政府要降低或消除由于市場(chǎng)準入限制而形成的壟斷行業(yè)壁壘，并使之與國企混改相結合。2016年中央經(jīng)濟工作會(huì )議和《2017年政府工作報告》都提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域邁出混改的實(shí)質(zhì)性步伐。這些領(lǐng)域是典型的藍海市場(chǎng)，它們的放開(kāi)必會(huì )吸引民營(yíng)資本參與。這一方面將引入競爭，引導資源合理配置，一方面也會(huì )推動(dòng)壟斷國企的改革，釋放出更多活力。比如，2017年1月1日實(shí)施的《鹽業(yè)體制改革方案》打破了長(cháng)久以來(lái)的鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)體制，這對提高食鹽供給質(zhì)量、滿(mǎn)足多樣化需求和做優(yōu)做強食鹽產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了積極效果。

壟斷國企如何混改不能一概而論，應結合具體行業(yè)類(lèi)別。參考國資委、財政部和發(fā)改委頒布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導意見(jiàn)》，首先，對于提供公共物品和準公共物品的國企，可通過(guò)轉讓股權、購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵社會(huì )資本參與。在這方面，各地城市供水行業(yè)的改革已經(jīng)積累了可資借鑒的經(jīng)驗。其次，對于關(guān)系國家安全、國家經(jīng)濟命脈的行業(yè)領(lǐng)域和承擔重大專(zhuān)項任務(wù)的國企，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)決定的自然壟斷類(lèi)國企，要分行業(yè)、分企業(yè)來(lái)明確混改邊界和程度。第三，對于體現國家戰略導向的國企，政府可從產(chǎn)業(yè)、投資政策和財政補貼等方面著(zhù)手引導混改，但沒(méi)有必要非得要求國資控股。第四，要科學(xué)區分壟斷中的自然壟斷和非自然壟斷環(huán)節，對前者要加強行業(yè)監管，對后者要堅決放開(kāi)。而且，隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式創(chuàng )新，若干自然壟斷領(lǐng)域也將轉變?yōu)榉亲匀粔艛唷?/span>

切勿忽視另一個(gè)方向：發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能

在混改中切勿忽視另一個(gè)方向，即發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能。這是因為一直以來(lái)，由于超市場(chǎng)待遇和較低效率的客觀(guān)存在，加之一些媒體的口誅筆伐，國企被人為加上了負面標簽，要求民營(yíng)化和私有化的呼聲始終未停。但是，在當前以及以后的很長(cháng)時(shí)期，國企的重要地位尚無(wú)其他力量能夠取代，原因如下：

第一，國企為我國經(jīng)濟持續快速增長(cháng)貢獻了較大份額。2016年，全國國有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入458978億元，相當于我國經(jīng)濟總量的約2/3。國有經(jīng)濟還對電網(wǎng)電力、石油石化等七大關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)保持了絕對控制力，在裝備制造、汽車(chē)等九大基礎性和支柱產(chǎn)業(yè)保持了較強控制力。

第二，國企保障了市場(chǎng)難以提供的公共物品，能夠彌補市場(chǎng)失靈。比如，在我國“走出去”戰略和“一帶一路”建設中，國企擔負著(zhù)開(kāi)路先鋒的角色;在通脹預期時(shí)，國企起著(zhù)平抑物價(jià)、穩定社會(huì )的作用;在國家的重大建設中，國企能夠充分落實(shí)政府要求。

第三，與民企短期盈利化傾向不同，國企更注重長(cháng)期性和全局性，能承擔起產(chǎn)業(yè)轉型升級的大任。我國制造業(yè)與世界先進(jìn)水平相比，在自主創(chuàng )新、資源利用、信息化等存在明顯差距。國企有創(chuàng )新集聚能力強、主導關(guān)鍵領(lǐng)域突破、溢出效應明顯和國際競爭能力強等四大優(yōu)勢，是提升國家創(chuàng )新能力的主力軍。

第四，民企自身存在諸多問(wèn)題。比如，據統計，約90%的民企采用“家族式”或“家長(cháng)式”的治理方式，這不僅面臨著(zhù)公司管理上的挑戰，目前還普遍存在第二代的傳承問(wèn)題。再如，絕大多數民企為中小企業(yè)，核心競爭力弱，創(chuàng )新動(dòng)力不強，勞資沖突比較嚴重，還受到市場(chǎng)準入限制、融資渠道窄、對人才的吸引力不足等條件的制約。

《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》指出了六種混改方式，分別是：非公有資本、集體資本、外資參與混改，政府和社會(huì )資本合作模式，國資入股非國有企業(yè)，員工持股等。其中的國資入股非國有企業(yè)即是本文強調的另一個(gè)混改方向：發(fā)揮國企的規模和技術(shù)優(yōu)勢，整合先進(jìn)民企資源，達到優(yōu)勢互補。具體方式可包括國有資本投資、運營(yíng)公司對發(fā)展潛力大的民企進(jìn)行股權投資、國企對民企提供資金和渠道支持(比如在鋼鐵去產(chǎn)能中，中航集團與唐山港陸鋼鐵、徐州寶豐特鋼的合作)、國資在證券市場(chǎng)舉牌上市民企等。

來(lái)源:經(jīng)濟參考報

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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