國有企業(yè)混合所有制改革的問(wèn)題

在新的“1+N”政策體系的推動(dòng)下，國有企業(yè)混改在分類(lèi)改革、壟斷行業(yè)改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進(jìn)展。同時(shí)，存在一些突出的問(wèn)題。各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)“混改”存在的種種問(wèn)題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰，主要原因是國資股權多元化與混合所有制混雜等問(wèn)題突出。很多已經(jīng)完成了改制的企業(yè)里，法人治理結構并沒(méi)有發(fā)生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結構仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業(yè)，他們的改制也不屬于混合所有制改革，但在目前的改革實(shí)踐和研究分析中，并沒(méi)有進(jìn)行區分，仍模糊地將改制作為國企混合所有制改革的主要途徑之一，這是混合所有制改革內涵和外延不清晰問(wèn)題造成的。還有的研究和實(shí)踐將央企重組和不同層級的國有企業(yè)重組以及國企改制作為混合所有制改革的重要內容，這也存在著(zhù)類(lèi)似的混合所有制改革內涵和外延不清晰問(wèn)題，使得國資股權多元化與混合所有制混雜，如煤電一體化重組、央企重組等。

國企混合所有制改革如果不能實(shí)現企業(yè)去行政化管理，則不能保障國有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，相當一部分“混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。混合所有制改革雖然改變了國有獨資的股權結構，但是仍然在國有股權比例上存在一些問(wèn)題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進(jìn)一步明確，存在同股不同權問(wèn)題。另外，很多企業(yè)都是整合二級、三級子公司上市來(lái)完成混合所有制改革的任務(wù)，集團公司業(yè)務(wù)沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，國有企業(yè)領(lǐng)導人的雙重身份局面仍未改變，使得行政化管理難以向市場(chǎng)化轉變。

另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業(yè)過(guò)度投資和非理性投資的政府干預以及國有企業(yè)的經(jīng)理人代理問(wèn)題。即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會(huì )一層”的法人公司治理結構，但由于混合所有制企業(yè)中國有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)權利不明確，“三會(huì )一層”難以實(shí)現權責分明，不能發(fā)揮各自的作用，故不能保障形成有效的制衡機制。而在法律層面上，無(wú)論是《企業(yè)法》，還是《公司法》，都沒(méi)有對政府這個(gè)監管者的權利進(jìn)行約束。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不實(shí)現去行政化，國有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場(chǎng)主體地位就無(wú)法得到保障。實(shí)際上，在國有企業(yè)混合所有制改革的過(guò)程中，沒(méi)有出臺針對混合所有制改革的專(zhuān)項法律，來(lái)保障不同所有制企業(yè)的資本處決權利。在政策層面上，在國有企業(yè)改革“1+N”政策體系的頂層設計下，雖然在試點(diǎn)、稅收等方面出臺了一些政策，混改也在國企改革“雙百行動(dòng)”中被作為一個(gè)重點(diǎn)改革方向，但總體來(lái)說(shuō)，各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革也缺乏細分的、針對不同模式改革的具體政策體系。

國有資產(chǎn)流失擔憂(yōu)、同股不同權與企業(yè)融合難成為阻礙各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革的重要因素，主要原因是現有的資產(chǎn)評估機制、國有資產(chǎn)管理體制、國有資產(chǎn)監督機制和產(chǎn)權交易市場(chǎng)的發(fā)展都不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本混合的原則性標準，但并沒(méi)有形成具體的管理機制來(lái)指導怎么“混”和“混”多少。在混合的過(guò)程中，可能出現低估國有資產(chǎn)、高估非國有資產(chǎn)，或是國有企業(yè)管理層及非國有資本投資者串通的機會(huì )主義行為。因此，這些可能性情況使得國有企業(yè)管理層產(chǎn)生混合所有制改革會(huì )導致國有資產(chǎn)流失的擔憂(yōu)，影響國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的推進(jìn)。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)雖然想通過(guò)發(fā)展混合所有制企業(yè)來(lái)獲得各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的政策資源，但由于擔心同股不同權問(wèn)題會(huì )導致他們在混改中沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權，無(wú)法保障自己的股權權益，因而不敢冒風(fēng)險。另外，由于國有企業(yè)與非國有企業(yè)在文化、制度規范等方面存在很多差異，在發(fā)展混合所有制過(guò)程中可能存在企業(yè)融合難的問(wèn)題。

國有企業(yè)混合所有制改革的政策建議

國有企業(yè)中存在的內部人控制、委托代理等問(wèn)題使得國有企業(yè)行為不經(jīng)濟，使得國有資本經(jīng)營(yíng)效率低下。為了解決這一問(wèn)題，有必要引入非國有資本，對國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，形成有效制衡的管理結構，從而改變國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和行為模式，促使國有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。因此，本文從立法建設、完善政策體系、提供保障條件、分類(lèi)改革與分行業(yè)改革和未來(lái)研究方向等方面，對國企混改提出政策建議。

第一，加快國企混合所有制改革專(zhuān)項立法建設。

用法律條文清晰界定政府的干預范圍，并明確政府干預過(guò)度的懲罰措施，做到真正的“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。另外，用法律的權威性保障不同所有制資本參與各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的權益，確保同股同權，防止國有企業(yè)憑借一股獨大的股權結構及政策優(yōu)勢侵占民營(yíng)企業(yè)的資本和利益，消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機制。

第二，完善國有企業(yè)混合所有制改革的政策體系。

國資委應完全按照國企改革頂層設計轉變職責，針對國有資本投資公司和運營(yíng)公司細化監管資本制度，提高國有資本的管理效率，且在對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的管理上，不再干涉，放權給資本投資公司與資本運營(yíng)公司;清晰界定國有資本投資公司和運營(yíng)公司對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的監管職責范圍，保障各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)投資行為合理化。加快促使黨組織以紀律檢查委員會(huì )的形式在各級主體中扎根，形成各級主體的監督機構及信息反饋平臺，對干預過(guò)度、沖動(dòng)投資、監管無(wú)作為等進(jìn)行調查取證并聽(tīng)證，形成各級主體的約束機制。

第三，完善國有資產(chǎn)評估機構、產(chǎn)權交易市場(chǎng)等外部保障條件。

出臺政策支持國有資產(chǎn)評估機構、產(chǎn)權交易市場(chǎng)等為國企混改提供第三方評估和服務(wù)的市場(chǎng)組織得到快速發(fā)展，以科學(xué)的理論和方法定性國有資產(chǎn)流失問(wèn)題，判斷經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的市場(chǎng)性與人為性，科學(xué)界定正常問(wèn)題與人為問(wèn)題，為國有企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)松綁，提供一定的自由決策和發(fā)展空間，為各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革營(yíng)造良好的市場(chǎng)服務(wù)環(huán)境，從而通過(guò)市場(chǎng)化機制促進(jìn)能源國企在人事、薪酬等方面進(jìn)行制度調整。

第四，促進(jìn)國企分類(lèi)改革優(yōu)先進(jìn)行，分細分產(chǎn)業(yè)對競爭性企業(yè)和壟斷性企業(yè)進(jìn)行有差別的混改。

對細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)實(shí)行有差別的混合所有制改革，促使各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)分類(lèi)改革優(yōu)先進(jìn)行，對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的公益性和商業(yè)性進(jìn)行區分，為混合所有制改革劃定清晰的領(lǐng)域和范圍，促使競爭性業(yè)務(wù)補短板和提升市場(chǎng)競爭力，促使壟斷性業(yè)務(wù)先進(jìn)行機制轉型，再提升市場(chǎng)競爭力。對有特殊或專(zhuān)項任務(wù)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)，可以在實(shí)行優(yōu)先股和國家特殊管理股制度的基礎上進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革，在保障國家能源安全的基礎上提高能源效率，促使增資擴股，擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，應該按照市場(chǎng)規律進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，國有資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰略性行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本應該絕對控股，但應該建立相應的利益共享機制。對于處于公益類(lèi)行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本在絕對控股的基礎上，可以通過(guò)業(yè)務(wù)和項目層面與民營(yíng)資本等非國有資本進(jìn)行合資。同時(shí)，各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的混改還應該與政策發(fā)展的導向及行業(yè)發(fā)展的趨勢聯(lián)系起來(lái)。除此之外，應該建立參與各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混改的企業(yè)資質(zhì)篩選機制，對產(chǎn)業(yè)資本、金融資本進(jìn)行篩選，選取在業(yè)務(wù)上具有協(xié)同效應的戰略投資者。

第五，進(jìn)一步深化國企改革多目標沖突方面的理論研究。

國有企業(yè)改革存在著(zhù)控制力與效率、市場(chǎng)化與國有資產(chǎn)流失等多目標沖突問(wèn)題。為了更好地促進(jìn)各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混改，下一步可以深化國有企業(yè)改革多目標沖突方面的理論研究，并結合混合所有制改革的實(shí)踐情況調研，逐步形成對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革具有指導性意義的方案和實(shí)踐模式。

來(lái)源:中美嘉倫管理咨詢(xún)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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