隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革逐步深入，國有企業(yè)混合所有制改革作為國有經(jīng)濟和民營(yíng)經(jīng)濟結合形式的有效探索，已進(jìn)入公司治理機制融合階段。新時(shí)代背景下，混合所有制改革可在國有企業(yè)內部產(chǎn)生鯰魚(yú)效應，能有效解決國有企業(yè)效率不高、機制不活的困境。然而，在宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和外部環(huán)境嚴峻復雜，經(jīng)濟發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，國有企業(yè)混改面臨市場(chǎng)激勵不足，微觀(guān)經(jīng)濟活力不強，治理機制不完善等問(wèn)題。未來(lái)，混改重心應由“混”向“改”轉變，著(zhù)力引進(jìn)高匹配度、高認同感、高協(xié)調性的戰略投資者，在治理結構、經(jīng)營(yíng)機制、激勵機制、監管機制等方面發(fā)力，并根據競爭中立原則構建公平的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)國有企業(yè)的市場(chǎng)活力，解決深層次的體制機制問(wèn)題，通過(guò)“國民共進(jìn)”在逆境中提速混合所有制改革。

01、混改是中國獨具特色的理論創(chuàng )新和實(shí)踐創(chuàng )新

混合所有制是經(jīng)濟體制大變革與轉軌背景下中國獨具特色的理論創(chuàng )新，也是扎根中國歷史緊密聯(lián)系中國實(shí)際并致力于解決中國改革和發(fā)展問(wèn)題的實(shí)踐創(chuàng )新，是馬克思主義中國化及中國特色社會(huì )主義理論體系的重要組成部分。在宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和外部環(huán)境嚴峻復雜，經(jīng)濟發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，黨和國家高度重視國有企業(yè)改革和民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展。新時(shí)代背景下發(fā)展混合所有制，引入非國有資本，是社會(huì )主義制度在初級階段的自我完善和國有資本與市場(chǎng)經(jīng)濟結合的有效形式探索，有利于全社會(huì )資源要素有效配置，維護宏觀(guān)制度穩定;有利于塑造公平的市場(chǎng)秩序和公正的分配格局;有利于提振市場(chǎng)活力、改善國有企業(yè)治理機制、激活蟄伏的發(fā)展動(dòng)能，也有助于疫情沖擊下的民營(yíng)企業(yè)實(shí)現“脫困轉型”。

截至當前，國有企業(yè)混合所有制改革經(jīng)歷了三個(gè)階段，以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段(1978年-1986年)，以股份制為中心的產(chǎn)權混合階段(1987年-2012年)，目前步入以治理體系為中心的機制混合階段(2013年至今)。在橫向經(jīng)濟聯(lián)合階段，我國不同企業(yè)之間的聯(lián)系加強，傳統經(jīng)濟體制下企業(yè)相互分割的封閉式結構矛盾有所緩解，生產(chǎn)要素開(kāi)始通過(guò)聯(lián)合形式在企業(yè)間流轉，但由于傳統企業(yè)政府管理體制的限制，企業(yè)間的深度聯(lián)合受阻。在產(chǎn)權混合階段，不同所有制企業(yè)的股權開(kāi)始以股份制的形式在資本市場(chǎng)流轉，股權結構開(kāi)始向多元化趨勢發(fā)展，但此階段并沒(méi)有充分發(fā)揮不同資本的聯(lián)合優(yōu)勢，國企和民企的協(xié)同機制較弱，忽略了混合后的治理效應。在機制混合階段，混改重心由“混”向“改”轉變，國有企業(yè)秉持市場(chǎng)化發(fā)展方向，通過(guò)引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)靈活的市場(chǎng)機制和創(chuàng )新的管理理念，促使國有企業(yè)的“資本”和民營(yíng)企業(yè)的“活力”發(fā)生“化學(xué)反應”。當前，在“改機制”導向下，混改進(jìn)入著(zhù)力引進(jìn)高匹配度、高認同感、高協(xié)調性的戰略投資者，探索建立科學(xué)高效的差異化管控模式階段，以實(shí)現國有資本保值增值，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的目標。

實(shí)踐層面，混合所有制改革的力度和范圍增強。隨著(zhù)四批210個(gè)混改試點(diǎn)、“雙百行動(dòng)”、“區域綜改實(shí)驗”、“科改示范行動(dòng)”等系列改革舉措的啟動(dòng)，混合所有制改革由點(diǎn)到面全盤(pán)鋪開(kāi)。截至2019年底，混合程度方面，“雙百企業(yè)”中在本級層面和子企業(yè)層面參與混改的比例分別為41.55%和62.65%。法人治理結構方面，“雙百企業(yè)”中設立董事會(huì )的企業(yè)占比82.49%，且這些公司對董事會(huì )存在不同程度的授權。激勵機制方面，民營(yíng)上市公司共公告股權激勵計劃288個(gè)，占比85.46%;而國有控股上市公司僅公告49個(gè)，占比為14.54%，“雙百企業(yè)”中實(shí)施上市公司股權激勵、科技型企業(yè)股權和分紅激勵、員工持股激勵及其他中長(cháng)期激勵方式的比例分別為19%、18%、27%和42%�；旌闲问椒矫�，包括企業(yè)之間的合作、資本層面的融合及投資項目的混合，混合手段包括產(chǎn)權轉讓、增資擴股、投資并購、首發(fā)上市、員工激勵、上市公司資產(chǎn)重組等方式。改革聯(lián)動(dòng)方面，地方混改與中央混改形成呼應，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應，驅動(dòng)混改整體效果。此外，電力、石油、天然氣、電信等行業(yè)的混合所有制改革也取得一定成效。

02、混改中存在的體制機制障礙

國有企業(yè)混合所有制改革符合社會(huì )主義基本經(jīng)濟制度的核心理念，是轉軌時(shí)期國有企業(yè)改革的著(zhù)力點(diǎn)和突破口。雖然試點(diǎn)企業(yè)混改取得了一定成效，但推動(dòng)混合所有制企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還存在體制、機制障礙，突出表現為：

政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用的邊界不清晰。混改中政府既是國有資本的股東，又是企業(yè)的監管者和宏觀(guān)經(jīng)濟的調控者。行政主體與經(jīng)濟主體身份的重合，行政邏輯和市場(chǎng)邏輯的碰撞，導致政府與市場(chǎng)在資源配置中的關(guān)系更加復雜。改革中由于政府無(wú)法清晰界定與市場(chǎng)發(fā)揮作用的邊界，過(guò)多或錯誤干預市場(chǎng)，以致出現“錯位、缺位、越位”。此外，我國市場(chǎng)體系尚不健全，市場(chǎng)發(fā)育還不充分，還存在市場(chǎng)激勵不足，微觀(guān)經(jīng)濟活力不強等問(wèn)題。在混合所有制改革中如何重構政府與市場(chǎng)的關(guān)系，如何在經(jīng)濟效率前提下兼顧社會(huì )公平，是亟待解決的難題。

混合所有制企業(yè)治理機制融合困難。混合所有制改革通過(guò)締約的形式逐步推進(jìn)，涉及多方利益體系的重構和調整，在實(shí)施過(guò)程中不同產(chǎn)權主體因既得利益得不到滿(mǎn)足產(chǎn)生沖突和摩擦，導致混合所有制企業(yè)治理機制融合困難。首先，國有企業(yè)(盈利、社會(huì )責任二元目標導向)和民營(yíng)企業(yè)(盈利)發(fā)展目標的差異將貫穿整個(gè)治理機制融合過(guò)程。其次，國有企業(yè)和非國有企業(yè)治理結構的差異導致治理機制融合困難，新老三會(huì )在功能上的沖突不可避免，在選聘、決策、分配及風(fēng)險規避機制上表現更為明顯。具體來(lái)說(shuō)，混合所有制企業(yè)既存在體制內任命的高管，還存在市場(chǎng)化選聘的高管，不同渠道的高管在政治身份、薪酬激勵及晉升方式上存在諸多差異，形成基于制度體制的斷裂帶，不利于治理機制的融合。決策方面，國有企業(yè)是多層級上報，屬于風(fēng)險規避型，而民營(yíng)企業(yè)的決策流程更為靈活，多數為風(fēng)險偏好型，混合后的企業(yè)如何在最大程度規避風(fēng)險的情況下提高決策效率，抓住市場(chǎng)機遇是亟待解決的難題。激勵方面，國企股權激勵實(shí)施過(guò)程中面臨更多監管程序和審批環(huán)節，且激勵考評體系多指標、多維度，對于處于轉型中的混改企業(yè)極具挑戰性。

促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境仍需進(jìn)一步完善。當前，疫情沖擊、經(jīng)濟增長(cháng)下行壓力加大，導致融資難、融資貴，民營(yíng)資本投資意愿和動(dòng)力不足，嚴重阻礙了混合所有制改革進(jìn)程和質(zhì)量。市場(chǎng)準入方面，雖然國家出臺相關(guān)政策允許民營(yíng)資本進(jìn)入一些重點(diǎn)領(lǐng)域，但實(shí)際操作難度大，速度慢。融資方面，我國現有的金融市場(chǎng)體系融資門(mén)檻高，融資渠道單一，針對民營(yíng)企業(yè)貸款投資的機構少，社會(huì )信用體系尚不完善，規模龐大的社會(huì )資本難以有效變?yōu)槊耖g投資。產(chǎn)業(yè)布局方面，國有資本占據產(chǎn)業(yè)鏈的中上游，而民營(yíng)資本則聚集在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，產(chǎn)業(yè)鏈不同資本流動(dòng)性差，民營(yíng)企業(yè)轉型升級難度大。只有高質(zhì)量、平等地位的民營(yíng)企業(yè)在混合所有制改革中才有能力和動(dòng)力去改變、激活國有資本，因此，亟須破除民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的各種障礙。

混合所有制改革配套政策體系不健全。混合所有制改革的推進(jìn)需要配套法律政策做保障，雖然中央和地方相繼出臺系列文件，但政策法規的落實(shí)、細化、協(xié)調不足，導致企業(yè)在改革過(guò)程中出現對政策細節拿捏不準或越界的情況。其次，混改投融資平臺建設及相關(guān)支持政策不足，專(zhuān)門(mén)適用于混合所有制改革的專(zhuān)項融資渠道窄。再次，不同產(chǎn)權保護差距大，民營(yíng)產(chǎn)權保護不到位和國有資產(chǎn)流失現象同時(shí)存在，國有企業(yè)擁有顯性或隱性?xún)?yōu)勢，與非國有企業(yè)產(chǎn)生排異現象和不公平競爭，同等股份權力不對等、薪酬不對等及決策和收入的不公平現象仍存在。最后，缺乏明確的退出政策，民營(yíng)資本參與混改重視資本的流動(dòng)能力，但目前相應的退出政策尚不完善，退出通道單一，導致民營(yíng)資本無(wú)法在規則之下自由進(jìn)退。

03、通過(guò)深化改革激發(fā)國有企業(yè)市場(chǎng)活力

新時(shí)代背景下，社會(huì )主要矛盾轉變，經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，混改重點(diǎn)將主要集中在制度建設，由“混”向“改”轉變，通過(guò)深化改革激發(fā)國有企業(yè)的市場(chǎng)活力，解決深層次的體制機制問(wèn)題。

進(jìn)一步減少行政干預，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。深化我國行政體制改革，加快政府從全能模式向服務(wù)型模式轉變，通過(guò)劃分政府和市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的活動(dòng)空間，進(jìn)而強化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。第一，應加強政府對國有資本宏觀(guān)層面的把控，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、國資戰略布局等，弱化微觀(guān)層面的干預，避免“行政化”“機關(guān)化”管控，加快實(shí)現從“控制”到“配置”的轉變。政府通過(guò)國有資本監督者和宏觀(guān)經(jīng)濟調控者的身份，參與混合所有制企業(yè)的外部治理。內部治理方面，政府通過(guò)組建國有資本投資運營(yíng)公司，以股東身份進(jìn)入董事會(huì )，參與企業(yè)決策和經(jīng)營(yíng)管理，不干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。第二，無(wú)論是非國有資本主動(dòng)參股國有資本，還是國有資本主動(dòng)參與非國有資本，在資產(chǎn)定價(jià)方面，都要遵循市場(chǎng)機制，最大限度減少政府對價(jià)格形成的不當干預。第三，在不同類(lèi)型的企業(yè)中政府和市場(chǎng)發(fā)揮作用程度不同。具體來(lái)說(shuō)，對于公益類(lèi)國有企業(yè)，政府可根據整個(gè)社會(huì )需求對資源進(jìn)行供給管理和配置，并利用政府的行業(yè)監管來(lái)防止國有資本的流失。對于功能類(lèi)國有企業(yè)，漸進(jìn)性引入非國有資本來(lái)彌補市場(chǎng)缺陷，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策對其進(jìn)行扶持和引導，并加強政府對價(jià)格水平等方面的監管。對于競爭類(lèi)國有企業(yè)，應完全按市場(chǎng)規則行事，持股比例由市場(chǎng)決定，政府的作用主要體現在公平市場(chǎng)秩序的維持和宏觀(guān)調控的實(shí)現上。

完善公平競爭機制。首先，根據競爭中立理念構建競爭中立政策，并以此為指導，實(shí)現混合所有制企業(yè)中的國有和民營(yíng)資本權力平等、規則平等、公平競爭、風(fēng)險共擔，健全司法對民營(yíng)企業(yè)的平等保護機制，破除國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)不平等的資源分配機制。其次，積極調整國有資本產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化資源配置聚焦主業(yè)，推動(dòng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、關(guān)鍵產(chǎn)品及關(guān)鍵技術(shù)取得突破，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)轉型升級。第三，優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，全面清理市場(chǎng)準入隱形門(mén)檻，破除招投標隱性壁壘，暢通市場(chǎng)化退出渠道，加大對民營(yíng)企業(yè)在紓困、融資、用工等方面的支持力度。第四，加大開(kāi)放民營(yíng)企業(yè)涉足領(lǐng)域，去除民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入電力、電信、鐵路、交通、水利、市政公用事業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的顯性和隱性壁壘，支持民營(yíng)企業(yè)通過(guò)資本聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、模式創(chuàng )新等參與國有企業(yè)重大投資、成果轉化和資產(chǎn)整合項目。第五，民營(yíng)企業(yè)應提升危機應對能力，加快建立治理結構合理、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的現代企業(yè)制度，因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局。

完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。混合所有制企業(yè)應以產(chǎn)權為基礎，以資本為紐帶，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制活力，堅持引資本與轉機制相結合，產(chǎn)權多元化與完善企業(yè)法人治理結構相結合的運營(yíng)模式。首先，實(shí)施市場(chǎng)化人員選聘，推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展。經(jīng)理層應實(shí)行以市場(chǎng)化為導向的任期制和契約化管理，堅持權、責、利對等，促使重要崗位“能上能下”�；旄钠髽I(yè)推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人制度，職業(yè)經(jīng)理人制度更加強調市場(chǎng)化的選聘和退出，突出董事會(huì )選人用人權，是國企負責人取消行政級別的重大制度創(chuàng )新。職業(yè)經(jīng)理人也是一把雙刃劍，既要充分授權，也要加強監管，為了避免職業(yè)經(jīng)理人的短期行為，公司應加強黨的領(lǐng)導等制度安排，董事會(huì )依法選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，黨組織則在確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關(guān)。其次，采用市場(chǎng)化勞動(dòng)用工制度，拓寬人才引進(jìn)渠道。建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場(chǎng)化用工制度，嚴格招聘管理，提升人員引進(jìn)質(zhì)量;逐步加大考核力度，完成職位職級基本方案構建，形成以能力促業(yè)績(jì)的用人導向，形成崗位淘汰機制，實(shí)現員工能進(jìn)能出常態(tài)化。第三，構建市場(chǎng)化薪酬分配機制，采取差異化工資總額管理方式，實(shí)施工資總額備案制，建立工資總額與經(jīng)濟效益之間的聯(lián)動(dòng)機制和職工工資正常調整機制，形成增長(cháng)適度、差距合理、關(guān)系和諧的收入分配格局，同時(shí)加大引進(jìn)新興業(yè)務(wù)高端人才，探索市場(chǎng)化收入分配機制。

完善公司治理機制。國企和民企良性競爭、共同發(fā)展是中國邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的強大動(dòng)力。混合所有制改革體系下的公司治理機制是行政治理和市場(chǎng)治理雙輪驅動(dòng)的結果，下一步改革要構建有效的股東會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)營(yíng)層的權利體系，形成所有權、決策權、管理權和監督權相互牽制的治理機制。首先，治理結構方面，建立健全現代企業(yè)制度，堅持以資本為紐帶、以產(chǎn)權為基礎完善治理結構;實(shí)施以股權關(guān)系為基礎、以派出股權董事為依托的治理型管控;重構黨委會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)理層關(guān)系，執行黨委會(huì )前置程序，構建決策清單，落實(shí)董事會(huì )對經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jì)考核和薪酬管理等職權。其次，激勵機制方面，構建多元化、系統化的激勵約束體系，綜合運用員工持股激勵、國有控股股權激勵、國有科技公司分紅激勵等中長(cháng)期激勵方式;探索超額利潤分享、虛擬股權、崗位或項目收益分紅等中長(cháng)期激勵方式，形成風(fēng)險共擔、利益共享的長(cháng)效激勵約束機制。第三，監管體系方面，強化以出資額和出資比例為限、以派出股權董事為依托的管控方式，明確監管邊界，股東不干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng);探索構建混改企業(yè)監管新模式，以確保在混改主體多元化、模式多樣化的情形下，實(shí)現對國有資本的有效監管，既不損害混改企業(yè)靈活性、優(yōu)勢與效率效益，也能?chē)婪绹�有資本流失。

完善制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。明晰混合所有制改革路線(xiàn)圖，加強配套政策之間的協(xié)調，對相關(guān)配套文件進(jìn)行系統梳理，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施。首先，建立常態(tài)化政企溝通聯(lián)系機制。加強與企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )的常態(tài)化聯(lián)系，完善企業(yè)服務(wù)體系，加快建立營(yíng)商環(huán)境訴求受理和分級辦理“一張網(wǎng)”，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)整合，進(jìn)一步規范政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)受理、轉辦、督辦、反饋、評價(jià)流程，及時(shí)回應企業(yè)和群眾訴求。其次，建立完善應對疫情影響幫助混改企業(yè)化危為機的政策體系，制定實(shí)施恢復生產(chǎn)秩序和支持企業(yè)轉型升級發(fā)展的政策措施。第三，規范政府行為，保持政府政策的連續性、穩定性和一致性。建立政府失信責任追溯和承擔機制，對造成政府嚴重失約行為的主要責任人和直接責任人依法依規追究責任。第四，提高混合所有制企業(yè)相關(guān)政策間的系統性，不僅要做好中央與地方政策的協(xié)調工作，還要注重人才、資金、稅收等政策間的協(xié)調配合，對政策之間重復和缺失情況進(jìn)行有效整合。在政策細化、落實(shí)過(guò)程中，要增加政策“實(shí)施細則”和“執行方案”條款數量，形成“上有體制引導，中有實(shí)施意見(jiàn)，下有方案措施”的多層聯(lián)動(dòng)政策體系。此外，為提高政策的有效性，混合所有制企業(yè)政策制定者應深入企業(yè)并充分利用各種平臺資源加強調研，確保出臺的政策能真正解決企業(yè)難題。

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