黨的十八屆三中全會(huì )提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，指出：“國有資本，集體資本，非公有資本等交叉持股，相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式，有利于國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力，有利于各種所有制資本取長(cháng)補短，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。”習近平總書(shū)記強調：“這是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經(jīng)濟活力，控制力，影響力的一個(gè)有效途徑和必然選擇。”改革開(kāi)放40年來(lái)，我國經(jīng)濟所有制結構從單一公有制逐步發(fā)展為公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展，與此相伴，國有企業(yè)產(chǎn)權結構從一元化的國有出資發(fā)展為國有資本為主，引入非國有資本實(shí)現多元化，混合化，國有企業(yè)混合所有制改革隨之不斷推進(jìn)。特別是黨的十八大以來(lái)，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，混合所有制改革成為國有企業(yè)改革的重要突破口，改革措施不斷深化，分層分類(lèi)積極推進(jìn)混改成效顯著(zhù)，重要領(lǐng)域混改試點(diǎn)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，國有資本和其他各類(lèi)所有制資本取長(cháng)補短，相互促進(jìn)，共同發(fā)展的良好局面不斷深化。同時(shí)，混合所有制企業(yè)員工持股在系統總結前期經(jīng)驗教訓的基礎上進(jìn)行了試點(diǎn)深化。

第一節 國有企業(yè)混合所有制改革政策演變和實(shí)踐探索

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟相關(guān)政策的演變

黨的十一屆三中全會(huì )為調整所有制結構打開(kāi)突破口。黨的十一屆三中全會(huì )恢復了“實(shí)事求是”的思想路線(xiàn)，把黨的工作中心轉移到經(jīng)濟建設上來(lái)，并確定了改革開(kāi)放的方針;明確“社員自留地，家庭副業(yè)和集市貿易是社會(huì )主義經(jīng)濟的必要補充部分，任何人不得亂加干涉”，農村個(gè)體經(jīng)濟發(fā)展正式得到了認可，為調整所有制結構打開(kāi)了突破口;提出“在自力更生的基礎上積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟合作，努力采用世界先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)設備”，為引入外資發(fā)展“三資”企業(yè)掃清了政策障礙。

以解決就業(yè)為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)始所有制結構局部改革。黨的十一屆三中全會(huì )后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志，農村改革率先取得突破，城市經(jīng)濟改革以擴大企業(yè)自主權為主要內容逐步展開(kāi)，同時(shí)開(kāi)始所有制結構局部改革。

多種經(jīng)濟成分并存成為黨的一項戰略決策。這一決策提出了我國經(jīng)濟結構應是公有制為主體，多種經(jīng)濟形式長(cháng)期并存的宏觀(guān)構想和基本政策思想，正確反映了我國還處在生產(chǎn)力落后，商品經(jīng)濟不發(fā)達的社會(huì )主義初級階段的特征。在新的政策思想指引下，集體經(jīng)濟，個(gè)體經(jīng)濟又有新的快速發(fā)展，還出現全民，集體和個(gè)體聯(lián)營(yíng)的經(jīng)濟形式。

鼓勵個(gè)體經(jīng)濟，私營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展。黨的十二屆三中全會(huì )提出經(jīng)濟體制改革的目標是要“發(fā)展社會(huì )主義商品經(jīng)濟”“在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟”;進(jìn)行經(jīng)濟建設，要在國家經(jīng)濟政策和計劃指導下，“實(shí)行國家，集體，個(gè)人一起上的方針，堅持發(fā)展多種經(jīng)濟形式和多種經(jīng)營(yíng)方式。

隨著(zhù)“多種經(jīng)濟成分并存”的提出和相關(guān)政策的出臺，以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，20世紀80年代后，一批農村勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，從事工業(yè)，商業(yè)和服務(wù)業(yè)，農村中的集體，個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)如雨后春筍般成長(cháng)起來(lái)。

首次提出財產(chǎn)混合所有制這一新的財產(chǎn)所有制結構。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì )指出：“堅持以公有制為主體，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的方針。在積極促進(jìn)國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)，鼓勵個(gè)體，私營(yíng)，外貿經(jīng)濟發(fā)展，并依法加強管理。隨著(zhù)產(chǎn)權的流動(dòng)和重組，財產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟單位越來(lái)越多，將會(huì )形成新的財產(chǎn)所有制結構。”首次提出了“財產(chǎn)混合所有”這一新的財產(chǎn)所有制結構，可以理解為混合所有制經(jīng)濟的理論雛形。

隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展，黨和國家對混合所有制經(jīng)濟的認識和實(shí)踐不斷深化，并明確提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，這一過(guò)程是艱難而曲折的，重要節點(diǎn)如下：

通過(guò)多種方式開(kāi)展混合所有制改革實(shí)踐探索

“三資”企業(yè)的設立開(kāi)創(chuàng )了不同所有制合作的先河。黨的十一屆三中全會(huì )作出的對外開(kāi)放重大決策，為“三資”企業(yè)迅速發(fā)展創(chuàng )造了條件。20世紀90年代初，股份制改革過(guò)程逐漸成為國企改革的主要形式，國有中小型企業(yè)放開(kāi)搞活，企業(yè)產(chǎn)權層面混合所有制快速發(fā)展。

從1978年黨的十一屆三中全會(huì )到2002年，我國多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成，混合所有制經(jīng)濟在各類(lèi)經(jīng)濟成分并存過(guò)程中得到自發(fā)、初步發(fā)展，黨和國家對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的認識不斷深化，國企股份制改革和國有經(jīng)濟戰略性調整過(guò)程中出現與非國有資本合資合作。

經(jīng)過(guò)三年改革脫困，“抓大放小”等一系列改革，國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況明顯好轉，市場(chǎng)競爭力得到提升。國有企業(yè)開(kāi)始了以改制上市為主要途徑的新一輪改革，帶動(dòng)混合所有制經(jīng)濟快速發(fā)展，成效顯著(zhù)，上市公司成為混合所有制的重要形式。

資本市場(chǎng)是我國國企改革的重要平臺，可以解決國企面臨的融資問(wèn)題、激勵不足問(wèn)題和法人治理問(wèn)題。2004年1月，“國九條”出臺后，國家將大力發(fā)展資本市場(chǎng)作為一項戰略任務(wù)，著(zhù)力解決股份分置改革，上市公司清欠和證券公司綜合治理等困擾資本市場(chǎng)多年的歷史遺留問(wèn)題。2006年底基本完成，實(shí)現了全流通，從根本上改變了資本市場(chǎng)運行的基礎，為國有企業(yè)改制上市提供了客觀(guān)條件。

改制上市有助于實(shí)現企業(yè)股權多元化，管理規范化，經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，是推進(jìn)混改的重要途徑。通過(guò)改制上市發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的部分，主要是經(jīng)營(yíng)能力較好的國有企業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)，也是市場(chǎng)認可度相對較高的資產(chǎn)。上市方式大體形成了分拆上市和整體上市兩種。

這一階段，許多大型國有企業(yè)借助資本市場(chǎng)實(shí)現產(chǎn)權混合，并建立起現代企業(yè)制度，逐步與國際企業(yè)管理，運營(yíng)接軌，為參與全球競爭創(chuàng )造了條件。存在的問(wèn)題主要是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制和三項制度改革等體制機制改革有待進(jìn)一步深化，重要領(lǐng)域混合所有制改革有待進(jìn)一步深化探索。

第二節 新時(shí)代積極穩妥推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放的發(fā)展，一批國有企業(yè)通過(guò)公司制股份制改制、上市等途徑發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。2013年以來(lái)，面對日益激烈的國際競爭和挑戰，國有企業(yè)需要通過(guò)深化混合所有制改革，完善現代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，各種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展，為深化混合所有制改革打下堅實(shí)基礎：一方面非公資本大量積累，需要進(jìn)一步拓寬投資渠道;另一方面在國有經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展過(guò)程中，各自?xún)?yōu)勢更加凸顯，國有企業(yè)在人才儲備、資源儲備、資金實(shí)力、管理水平等方面具有優(yōu)勢，非公有制經(jīng)濟雖然起步晚，但用人制度、薪酬制度等經(jīng)營(yíng)機制靈活，具有較高的活力和較強的創(chuàng )造力。二者的結合具有現實(shí)性和必然性，有助于取長(cháng)補短、優(yōu)勢互補。黨中央、國務(wù)院對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟提出新的更高要求。在此背景下，國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)入以探索重要領(lǐng)域混合所有制改革和轉變體制機制為主要內容的新階段。

混合所有制經(jīng)濟成為基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )明確作出國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式的論斷，首次將混合所有制經(jīng)濟提升到基本經(jīng)濟制度重要實(shí)現形式的高度。

2015年8月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，這是統領(lǐng)國企改革全局的頂層設計，系統提出了深化國企改革的指導思想、基本原則、目標任務(wù)和重大舉措，為全面深化國企改革指明了方向，其中，用一章的篇幅對混合所有制改革進(jìn)行了闡述。

為落實(shí)黨中央決策部署和《指導意見(jiàn)》相關(guān)要求，2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《混改意見(jiàn)》)，這是《指導意見(jiàn)》的重要配套文件，具體明確了國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的要求和措施，成為新時(shí)代國有企業(yè)混合所有制改革的綱領(lǐng)性文件。

《混改意見(jiàn)》明確提出分層分類(lèi)推進(jìn)混合所有制改革。分層方面，要求探索集團公司層面混合所有制改革，引導子公司層面有序推進(jìn)混合所有制改革。分類(lèi)方面，對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類(lèi)非國有資本實(shí)現股權多元化，國有資本可以絕對控股，相對控股，也可以參股。對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專(zhuān)項任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對于公益類(lèi)國有企業(yè)，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

《混改意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)用一個(gè)部分來(lái)闡述“建立健全混合所有制企業(yè)治理機制”，明確：要通過(guò)改革，進(jìn)一步確立和落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位;要建立科學(xué)規范的公司法人治理結構，依法保護各類(lèi)股東產(chǎn)權;要規范企業(yè)股東(大)會(huì )、董事會(huì )、經(jīng)理層、監事會(huì )和黨組織的權責關(guān)系，建立市場(chǎng)導向的選人用人和激勵約束機制，嚴格職業(yè)經(jīng)理人聘用期管理和績(jì)效考核，加快建立退出機制。

黨的十八大以來(lái)，黨和國家對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的定位進(jìn)一步提高，提出了新的更高的要求，重要節點(diǎn)如下：

推進(jìn)混合所有制改革的政策配套與貫徹落實(shí)情況

完善混合所有制改革的配套措施。按照《混改意見(jiàn)》要求，國務(wù)院國資委陸續出臺了一系列配套文件，為國有企業(yè)混改提供操作規范和指引，優(yōu)化各類(lèi)資本參與混改的陽(yáng)光市場(chǎng)平臺。

充分發(fā)揮資本市場(chǎng)平臺作用開(kāi)展混合所有制改革�！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》《上市公司國有股權監督管理辦法》明確要求國有企業(yè)增資擴股、產(chǎn)權轉讓等應通過(guò)資本市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行，為各類(lèi)社會(huì )資本參與國有企業(yè)混合所有制改革提供了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)途徑。通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也客觀(guān)上起到平等保護各類(lèi)資本參與國有企業(yè)混合所有制改革的效果。

推進(jìn)中央企業(yè)混改試點(diǎn)為國有企業(yè)混改提供引領(lǐng)示范。中國建材在探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過(guò)程中，進(jìn)一步踐行并完善“央企市營(yíng)”模式，努力實(shí)現與多種所有制經(jīng)濟共生多贏(yíng)。實(shí)踐操作中總結形成了8個(gè)方面的經(jīng)驗和做法，分別為：以促進(jìn)發(fā)展為目的;以規范操作為前提;以產(chǎn)權改革為基礎;以聯(lián)合重組為主線(xiàn);以轉換機制為核心;以創(chuàng )新驅動(dòng)為手段;以企業(yè)文化為紐帶;以加強黨建為保障。

推動(dòng)重要領(lǐng)域混改試點(diǎn)取得積極進(jìn)展，帶動(dòng)國有企業(yè)重要領(lǐng)域子企業(yè)開(kāi)展混改。按照《混改意見(jiàn)》要求，2016年國家發(fā)展改革委和國務(wù)院國資委啟動(dòng)重要領(lǐng)域混改試點(diǎn)工作。截止2018年底，已確定3批共50戶(hù)試點(diǎn)企業(yè)，完成了前兩批19戶(hù)試點(diǎn)企業(yè)實(shí)施方案審批。以重要領(lǐng)域混改試點(diǎn)為契機，國務(wù)院國資委推動(dòng)商業(yè)二類(lèi)中央企業(yè)子企業(yè)積極開(kāi)展混改。

中央企業(yè)混合所有制改革進(jìn)展

總體上看，中央企業(yè)混合所有制改革取得積極進(jìn)展，在產(chǎn)權層面已與社會(huì )資本實(shí)現了較大范圍的混合。民營(yíng)資本是參與中央企業(yè)混改的主體力量，外資參與中央企業(yè)混改活躍，股權投資基金成為參與中央企業(yè)混改的新生力量。

中央企業(yè)以多種方式入股非國有企業(yè)，采用投資并購、聯(lián)合投資、上市公司資產(chǎn)重組、股權基金投資等多種方式，在高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)境保護和戰略性產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，與非國有企業(yè)進(jìn)行股權融合、戰略合作、資源整合。

地方國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)展

全國各地地方國有企業(yè)健全混改工作領(lǐng)導機制和配套制度，北京、福建、云南等地建立國資、發(fā)改、財政、組織、人力資源等共同參與的混改工作協(xié)調機制;上海、廣西、重慶等20多個(gè)省(區、市)根據國務(wù)院文件精神，結合自身實(shí)際出臺了本地區發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的指導性意見(jiàn);河南、湖北、江西等地出臺混改工作操作指引;廣東、貴州、山東等地在黨的建設、引入戰投、員工持股、董事會(huì )管理等方面出臺政策和操作指引。

國有企業(yè)混合所有制改革主要經(jīng)驗

以完善治理為導向，優(yōu)化股權結構，充分發(fā)揮非國有戰略股東積極作用;以強化激勵為突破，轉換經(jīng)營(yíng)機制，充分激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力和動(dòng)力;以突出主業(yè)為目標，創(chuàng )新商業(yè)模式，切實(shí)提高發(fā)展質(zhì)量和效益;以規范運作為前提，嚴格遵守政策規定，有效防止國有資產(chǎn)流失;以加強黨建為統領(lǐng)，強“根”固“魂”，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導作用。

第三節 混合所有制企業(yè)員工持股

員工持股是國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的一種形式，同時(shí)也是加強員工激勵約束的重要手段。20世紀80年代以來(lái)，部分國有企業(yè)職工陸續通過(guò)參與股份制改造、承接國有資本退出、集資入股解決企業(yè)資本金短缺等多種方式持有國有企業(yè)股份。黨的十八屆三中全會(huì )以后，國有企業(yè)根據新形勢、新要求，開(kāi)展了員工持股試點(diǎn)工作。

2012年以前國有企業(yè)員工持股歷史沿革

參與國有企業(yè)股份制改造

黨的十二屆三中全會(huì )后，主要的措施是實(shí)行廠(chǎng)長(cháng)(經(jīng)理)負責制，并在大多數國有企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責任制，對一些小型國有企業(yè)實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)，并在少數有條件的全民所有制大中型企業(yè)中開(kāi)始了股份制改造和企業(yè)集團化的改革試點(diǎn)。

這一階段的員工持股，是作為實(shí)現股份制的一種手段而出現的。他既是當時(shí)特定歷史條件下的現實(shí)選擇，也具有一定的積極意義。但是，由于一開(kāi)始就出現不規范行為，所以不僅沒(méi)有起到完善公司治理的作用，也無(wú)法發(fā)揮員工持股本應有的激勵約束作用，其被叫停也是必然。

承接國有資本退出及MBO

1999年，北京四通集團率先開(kāi)始嘗試管理層收購，成為我國第一個(gè)完成MBO的公司。隨后，多家企業(yè)相繼開(kāi)始探索管理層收購，全國掀起了一陣MBO熱潮。但由于國有資產(chǎn)出資人缺位，存在信息不對稱(chēng)和內部人控制等問(wèn)題，出現了一些自買(mǎi)自賣(mài)、惡意壓低國有資產(chǎn)價(jià)格等不規范甚至違法違規的行為，導致國有資產(chǎn)流失，也引發(fā)全社會(huì )對國有企業(yè)實(shí)施MBO的爭議。2003年，國務(wù)院國資委成立后，叫停了國有大型企業(yè)的MBO，并對中小型國有企業(yè)的管理層持股作出嚴格限制。

員工集資入股解決資金短缺問(wèn)題

這類(lèi)員工入股一般采取自愿原則，對人員不設條件，總體持股比例較低，個(gè)人出資金額較少。由于持股人數較多，多采取委托持股、職工持股會(huì )或持股公司的形式。在特定的歷史背景下這種形式確實(shí)起到了支持企業(yè)發(fā)展的作用，但由于股權分散、持股人數眾多，持續激勵作用不明顯。

安置國有企業(yè)富余職工及電力職工持股的規范

這種類(lèi)型的職工持股制度安排，最初主要集中在電力企業(yè)，出發(fā)點(diǎn)是用于安置國有企業(yè)富余職工。在一定程度上調動(dòng)了員工的積極性，但是，由于被持股企業(yè)的主要業(yè)務(wù)收入、利潤都來(lái)自于國有企業(yè)，出現了很多不正當的利益輸送行為，引起社會(huì )廣泛爭議。2003年8月。國務(wù)院國資委叫停了電力行業(yè)新增這種類(lèi)型員工持股。同年九月，對國有企業(yè)職工持股、投資的行為進(jìn)行全方位規范，對不符合規定的職工持股提出了清退要求。

調動(dòng)科研和經(jīng)營(yíng)骨干積極性

2002年—2007年，財政部、科技部、國務(wù)院國資委等有關(guān)部門(mén)相繼出臺一系列鼓勵高新技術(shù)企業(yè)、轉制科研院所實(shí)行經(jīng)營(yíng)者和科技人員持股的政策措施。在這些政策措施的引導下，一批國有企業(yè)特別是高新技術(shù)企業(yè)和院所轉制企業(yè)通過(guò)實(shí)施科技骨干持股，取得了很好的效果，有效提升了人員積極性，激發(fā)了企業(yè)活力。

新時(shí)代混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)

黨的十八屆三中明確提出允許混合所有制經(jīng)濟實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。在這一精神指引下，全國各地陸續有國有企業(yè)開(kāi)始實(shí)施員工持股。2016年國務(wù)院國資委、財政部和證監會(huì )聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》(即133號文)，明確了新時(shí)期混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)的要求。

本次試點(diǎn)呈現以下幾個(gè)特點(diǎn)：強調骨干員工持股;強調股權必須動(dòng)態(tài)調整;強調采取增量引入;強調非公有資本股東參與;強調嚴格防止國有資產(chǎn)流失;強調綜合改革效應。

試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐，國有企業(yè)員工持股試點(diǎn)改革效果初步顯現，形成了一批可復制可推廣的經(jīng)驗，吸引和留住人才作用開(kāi)始顯現，員工創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)意識有效激發(fā)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制進(jìn)一步轉換，企業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)績(jì)效明顯提升，混合所有制改革有效促進(jìn)。

隨著(zhù)改革的深化，員工持股將于國有控股上市公司股權激勵、科技型企業(yè)股權和分紅激勵等激勵方式，共同構成國有企業(yè)關(guān)鍵崗位、核心人才中長(cháng)期激勵體系，進(jìn)一步豐富國有企業(yè)中長(cháng)期激勵工具箱和政策包。

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