距離改革開(kāi)放已經(jīng)過(guò)去近40余年，我國從單一的公有制經(jīng)濟結構逐漸在向公有制為主、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的道路上穩步前進(jìn)。國有企業(yè)產(chǎn)權結構從單一化國有出資發(fā)展為國有資本為主、引入非國有資本實(shí)現多元化、混合化。黨的十八大以來(lái)，全國各國有企業(yè)在以習近平同志為核心的領(lǐng)導下，結合“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟轉變國企經(jīng)營(yíng)機制”兩大指導意見(jiàn)為突破點(diǎn)，進(jìn)行國企所有制的改革，以適應新形勢下的經(jīng)濟發(fā)展。

一、國有企業(yè)所有制改革的政策背景

(一)中央頂層設計出臺若干發(fā)展混合所有制經(jīng)濟政策

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要積極推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式”。全會(huì )指出：“改革開(kāi)放以來(lái)，我國所有制結構逐步調整，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在發(fā)展經(jīng)濟、促進(jìn)就業(yè)等方面的比重不斷變化，增強了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展活力。在這種情況下，如何更好地體現和堅持公有制主體地位，進(jìn)一步探索基本經(jīng)濟制度有效實(shí)現形式，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。”

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，其中提出國有企業(yè)應該“主動(dòng)適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)做出積極貢獻”，并且指出應“積極促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動(dòng)各種所有制資本取長(cháng)補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》，明確指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。”“需要通過(guò)深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動(dòng)完善現代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結構;提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力，主動(dòng)適應和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。”

2016年12月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議中提出了國企改革的重要突破口在于改革混合所有制。

2017年10月，黨的十九大報告指出，“深化國有企業(yè)改革發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。

2019年11月，《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》出臺。

2020年5月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的意見(jiàn)》。

(二)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的目標

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》出臺后，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推動(dòng)國有企業(yè)混合所有制改革成為當前國企改革的方向，其目的在于：1.國有企業(yè)當前經(jīng)營(yíng)機制老化，促進(jìn)其進(jìn)行有效地轉換;2.將國有資本的功能進(jìn)行放大，對市場(chǎng)進(jìn)行調節;3.國有資本的配置和運行效率得到顯著(zhù)提高4.實(shí)現資本間的促進(jìn)、發(fā)展、取長(cháng)補短作用，尤其是多種所有制下的各類(lèi)型資本企業(yè)。在此之前還需明確一個(gè)前提，就是國家的經(jīng)濟建設發(fā)展中，國有企業(yè)必須保持重要地位，國有企業(yè)的發(fā)展和強大不能動(dòng)搖。國有企業(yè)的改革也同時(shí)應當以有利于國有資本保值增值、放大國有資本功能、提高國有經(jīng)濟競爭力這三項有利于標準來(lái)進(jìn)行。

新時(shí)期下的國有企業(yè)混合所有制改革對國家經(jīng)濟的發(fā)展起著(zhù)極大的作用。第一，面臨全球化經(jīng)濟形勢的不穩定性，不斷改善國內多項行業(yè)經(jīng)營(yíng)水平能促進(jìn)中國具備競爭實(shí)力的大型企業(yè)的發(fā)展;第二，注重國有資本的價(jià)值，可以保持國內經(jīng)濟的穩步提升;第三，高度關(guān)注國有資本制度與非國有資本的取長(cháng)補短，可以保證在國有資本保值的基礎上，展現國有資本在中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的價(jià)值。國有企業(yè)的混合所有制改革，其深層意義可以分為以下幾點(diǎn):首先，國有企業(yè)內部與外界企業(yè)溝通較少，因此現代企業(yè)的制度和法人治理結構還有待完善和健全;其次，國有資本在改革中可以被分配到更需要的位置，隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)機構的調整，國有資本的經(jīng)濟布局將得到最優(yōu)化處置，國有企業(yè)競爭力得到大幅提高。國有資產(chǎn)得到最優(yōu)分配后，隨之而來(lái)的就是國有資產(chǎn)不僅保值還可以升值，國有資本被不斷放大;最后，公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟不再孤立，增多交流與溝通渠道，社會(huì )主義的市場(chǎng)經(jīng)濟體制更加完善，經(jīng)濟發(fā)展也更加平衡。

在遵循中央精神的基礎上，對決策部署認真貫徹執行，正確把握國有企業(yè)混改道路的方向。根據政府引導、統籌規劃、頂層設計，有序高效地推動(dòng)國企混改工作，明確混改基本思路和原則。嚴格遵守“三因、三不、三宜”原則。三因，是指“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”;三不，是指“不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時(shí)間表;三宜，是指“宜獨則獨、宜控則控、宜參則參”。以上39個(gè)字，是國家對于國企混改的基本要求和基本原則。國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須遵守市場(chǎng)規律，按市場(chǎng)化要求規范運作，建立起有效的制衡機制是根本保證�；旄淖罡�本的是要依法合規、公開(kāi)透明參照《操作指引》六步驟程序進(jìn)行：混改戰略為首、經(jīng)過(guò)充分論證及可行性研究制定混改戰略方案、集體決策按流程審批、對資本作價(jià)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)審計評估，前四個(gè)步驟都是混改的保障措施即“定戰略”，第五步才能“混資本”，第六步才可“改機制”，這是混改的整體思路。

(三)國有企業(yè)混合所有制改革新內涵

混合所有制的改革方案在新國企中發(fā)生了很大變化，它區別于過(guò)去的股權多元化模式。新國有企業(yè)的改革中加入了非國有資本，在股權多元化的前提下利用國有企業(yè)體制的創(chuàng )新發(fā)展模式，能不斷提升國有企業(yè)運營(yíng)效率和活力，推動(dòng)國有企業(yè)潛力的激發(fā)，使其得以高速發(fā)展和改善。國有企業(yè)的混合所有制改革不同于簡(jiǎn)單的管理層收購，管理層收購國有企業(yè)股權，僅是新國有企業(yè)的混合所有制改革中員工中長(cháng)期激勵機制的內容， 而新國有企業(yè)的混合所有制改革在市場(chǎng)化機制改革方面，還包括現代企業(yè)治理模式、市場(chǎng)化薪酬激勵、職業(yè)經(jīng)理人機制等更多內容。國有企業(yè)的混合所有制改革力求提升國有資本市場(chǎng)化配置效率。在十八屆三中全會(huì )上，提出了有關(guān)市場(chǎng)資源配置的問(wèn)題，需要將其作為混合所有制改革的一個(gè)重要方向，推動(dòng)國有企業(yè)運營(yíng)制度的完善，進(jìn)而推動(dòng)國有資本的配置速度，將國有資本的影響力和實(shí)力進(jìn)行提高和完善。

新時(shí)代國有企業(yè)混合所有制改革呈現出融合多樣性的特征。首先，政策層面以“放”為主。國資機構管理下的改革方案實(shí)施需要國企各個(gè)分支機構的大力配合，以促進(jìn)混合所有制改革的條件改善。當前的改善方案可以用于國企混合所有制改革的各個(gè)環(huán)節，此項改革不局限于已有的部分試點(diǎn)，在符合要求的前提下都可以開(kāi)展制度的改革和發(fā)展。在制度的指導下，可以切實(shí)有效地對國有企業(yè)員工的工作積極性進(jìn)行提升和激勵，雖然有的制度還沒(méi)有明確規定，但是依然可以進(jìn)行創(chuàng )新和完善，制度賦予的容錯制度對于防范改革的風(fēng)險非常有利。當前，中央提出關(guān)于天然氣、石油、軍工、電力等多個(gè)方面的混合所有制改革方案，參與混合所有制改革的國有企業(yè)范圍大幅增加。此外，國家將放寬對于國企改革的具體要求，使得混合所有制改革步伐進(jìn)一步加快，為了幫助國有企業(yè)提升改革效率，需要促進(jìn)改革機制的發(fā)展和認可度，從而使國有企業(yè)混合所有制改革更具創(chuàng )新能力，使其有更多的空間進(jìn)行多角度的實(shí)踐操作。

其次，操作層面以“多”為主。主要表現在：第一，混合所有制改革的企業(yè)數量增多，改革的任務(wù)勢必在未來(lái)逐漸增加，這項工作的優(yōu)勢就是可以實(shí)現標桿效應，作為國有企業(yè)改革的范本，它能幫助企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。第二，公司治理股權比例釋放多。為了提升投資者的關(guān)注力，國有企業(yè)的混合所有制改革需要進(jìn)行部分股權的釋放，為后期的改革實(shí)施做好鋪墊和準備。第三，混合所有制改革的企業(yè)創(chuàng )新多。在國有企業(yè)的改革計劃中，充分融合多種所有制經(jīng)濟特點(diǎn)加入多種方式結合的手段，使得市場(chǎng)化制度得以完善和改革機會(huì )增加。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵步驟

(一)引入非公資本——“混資本”

1、制定戰略規劃

國有企業(yè)在推進(jìn)混改之前及過(guò)程中，應當就自身戰略定位、方向、目標、發(fā)展規劃、戰略決策等進(jìn)行系統、全局地思考，適應當前國內外經(jīng)濟形勢，抓準企業(yè)定位和發(fā)展方向，認清作為國有企業(yè)應當承擔的社會(huì )責任和歷史使命。對于國有企業(yè)而言，混合所有制改革是一個(gè)挑戰，但更是一個(gè)機遇。企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵節點(diǎn)就在于牢牢把握機遇，順勢而上，緊跟中央政策，從企業(yè)發(fā)展、國家經(jīng)濟發(fā)展、人民需要的角度進(jìn)行調整，制訂更具有挑戰性的發(fā)展目標和更適合自身的發(fā)展計劃，加快外延擴張和并購整合。

國企混改是一件戰略性系統工程，需要從戰略開(kāi)始安排�；旄氖菑墓蓹嘟Y構入手的，但是如果混改方案從股權開(kāi)始，那就按錯了啟動(dòng)鍵。明確未來(lái)企業(yè)的新發(fā)展目標和發(fā)展思路，規劃市場(chǎng)化的發(fā)展模式和各方股東的資源投入，同時(shí)從發(fā)展的視角為各方投資者描繪投資回報的前景，這是成功混改的基礎條件。一個(gè)良好的戰略規劃可以促使國有股東支持和幫助新設混改企業(yè)的設想變成現實(shí)。戰略規劃要發(fā)揮的作用是統一各類(lèi)股東的思想和目標，將分散的資源和能力都匯集到一個(gè)點(diǎn)上來(lái)，而不是各有各的想法，沒(méi)法統一。其中出資問(wèn)題、持股問(wèn)題、關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題、戰略規劃問(wèn)題都是在“混資本”中需要高度關(guān)注的事項。

2、選擇合格投資者

混合所有制企業(yè)如何選擇投資者是國有企業(yè)混改后所面臨的問(wèn)題之一，它關(guān)系到與誰(shuí)合作、為什么合作、如何合作，與混該公司的體制機制、發(fā)展戰略和企業(yè)治理密不可分。由此可見(jiàn)，投資者是否優(yōu)秀，合作過(guò)程是否雙方都滿(mǎn)意，能否實(shí)現企業(yè)混改可持續發(fā)展，這些問(wèn)題都是混改企業(yè)和原國有大股東需要考慮的因素。

選擇投資者是多方聚合資源、整合優(yōu)勢、能力互補、互利共贏(yíng)的實(shí)質(zhì)性股權合作�；旄漠斨�，對于投資者的需要各不相同，一般可以將投資者劃分為兩類(lèi)：產(chǎn)業(yè)型投資者以及財務(wù)型投資者，這是國有企業(yè)根據投資者的不同能力側重點(diǎn)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)的。對于產(chǎn)業(yè)型投資者，要求的是產(chǎn)業(yè)相關(guān)性和協(xié)同性;對于財務(wù)投資者，要求的是財務(wù)資本的實(shí)力�；旄牡膰�企出于投資者業(yè)務(wù)協(xié)同或者互補的考慮，從政策和實(shí)踐兩個(gè)角度進(jìn)行分析。首先，對于每一家準備混改的國企來(lái)說(shuō)，都需要未來(lái)的投資者能夠有強大的經(jīng)濟實(shí)力做基礎，因為這畢竟是競爭性的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，需要資本注入也需要產(chǎn)業(yè)的協(xié)助，以應對未來(lái)發(fā)展的不確定性。其次，投資者要和企業(yè)有比較強的協(xié)同效應，與混改企業(yè)有業(yè)務(wù)和能力上互補�；パa和協(xié)同有時(shí)有點(diǎn)接近，但側重點(diǎn)不同，但毋庸置疑的是優(yōu)秀投資者普遍應該是那些具有長(cháng)期規劃和穩健經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。

3、確定股權結構

股權結構設置關(guān)系到混改企業(yè)的核心利益，在混改方案中需要明確說(shuō)明。通常要說(shuō)明在增資或者股權轉讓中擬吸引外部投資者的股權比例，公司混改后的整體股權結構安排。外部投資者條件、方式和定價(jià)明確混改引入外部投資者的期望條件，根據政策要求確定引資過(guò)程是通過(guò)產(chǎn)權交易市場(chǎng)掛牌還是符合規定的場(chǎng)外交易。不斷探索股權結構的合理配置方式，在股東選擇和股權比例確定上，需要兼顧平衡，既要實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值、又要科學(xué)完善現代企業(yè)法人治理、整合各類(lèi)戰略資源，找到各方“最大公約數”，通過(guò)股權將上下游、內外部生產(chǎn)要素整合起來(lái)，發(fā)揮最大價(jià)值。

國有企業(yè)的混合所有制改革必定會(huì )引入新的產(chǎn)權主體，除國有資本外例如集體資本、民營(yíng)資本和境外資本等，因此對于推進(jìn)國有企業(yè)改革還需要將企業(yè)的產(chǎn)權進(jìn)行明確的歸屬�；旌纤�有制企業(yè)的前提在于投資主體多元化，特征是產(chǎn)權多元化，投資者以股份的形式確定自己所擁有的產(chǎn)權地位。在企業(yè)中，資本財產(chǎn)權以股份的份數來(lái)衡量，同股同權是最基本的標準，同類(lèi)的股份享有一樣的權利,按占有資本的多少擁有相對應的權利，從而歸屬落實(shí)到出資人產(chǎn)權劃分明確和清晰�；旌纤�有制企業(yè)中因為投資者相對較多，產(chǎn)權主體不僅僅是政府或政府委托的管理機構，因此企業(yè)本身要將財產(chǎn)主體明確，所投入的資本是企業(yè)本身的財產(chǎn),獨立自主經(jīng)營(yíng)并負擔盈虧。

(二)轉換經(jīng)營(yíng)機制——“改機制”

1、建立規范的法人治理結構

完善治理結構是關(guān)鍵，堅持市場(chǎng)化導向、經(jīng)營(yíng)機制轉變是混改方案中越來(lái)越重要的部分�，F代企業(yè)制度的現代性在于法人治理，將自主經(jīng)營(yíng)權下放到董事會(huì )和經(jīng)理層，使其擁有更多的企業(yè)內部話(huà)語(yǔ)權，將董事會(huì )提到核心地位，理順董事會(huì )和經(jīng)理層之間的關(guān)系，聘用職業(yè)經(jīng)理人對企業(yè)進(jìn)行管理，可以賦予企業(yè)更強生命力和活力，提高企業(yè)應對風(fēng)險的能力。國有企業(yè)要改變以前被動(dòng)經(jīng)營(yíng)的陳舊思路和理念，化被動(dòng)為主動(dòng)，占領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢下的高點(diǎn)，突破體制機制的局限性，確立市場(chǎng)內部主體控制地位。國有企業(yè)改革的深化同時(shí)要擺脫束縛，推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，借助混合優(yōu)勢讓市場(chǎng)自我調節、自由說(shuō)話(huà)。政府也應當逐步退出市場(chǎng)、轉化職能、簡(jiǎn)政放權，減少對企業(yè)的行政干預，國有企業(yè)自負盈虧，政府不再對其進(jìn)行兜底。

混合所有制企業(yè)運行效率的本質(zhì)在于制度的建設，也就是建設法人治理結構。對于一個(gè)完善的法人治理結構而言，應當具有定位清晰、權責對等的股東(大)會(huì )、董事會(huì )、經(jīng)理層、黨組織和監事會(huì )等，機構間要能夠協(xié)調運轉、高效制衡，在執行決定政策時(shí)要按章行權，做到有法可依、有據可循。

解決市場(chǎng)化治理機制和決策機制是混改的核心，混改企業(yè)的公司章程要在合法的基礎上進(jìn)行制定，保護公司章程的權威性和穩定性，無(wú)論如何不能突破公司章程的底線(xiàn)�，F代企業(yè)制度體系其內容應當包括：股東會(huì )的權利地位、健全的監管方式、將出資人的具體職責進(jìn)行詳細描述;董事會(huì )作為組織決策中心地位，要明確董事會(huì )的職權所在;作為授權管理的經(jīng)理層，要維護經(jīng)營(yíng)的自主權，充分對員工進(jìn)行及時(shí)有效的管理;監事會(huì )則要發(fā)揮監督作用，將問(wèn)責機制的優(yōu)勢充分展現。

現代公司制度的特點(diǎn)在于董事會(huì )的中心位置不能改變，混改企業(yè)也應當注意到這一點(diǎn)，在改革過(guò)程中以建立健全董事會(huì )制度為核心任務(wù)。在完善運行機制中,需要重點(diǎn)保證其獨立性，董事會(huì )對于企業(yè)內部的意見(jiàn)可以獨立公正發(fā)表，董事會(huì )制度的建設要進(jìn)行分層管理，獨立董事、外部董事和內部董事之間不能有重疊和交集，對于公司而言獨立董事與公司的關(guān)聯(lián)性不強，幾乎不受內部董事影響，相對的公正性也更強，有效地保護了董事會(huì )的集體決策和股東權益，以克服“內部人控制”現象。董事會(huì )成員也應當有一定的條件限定，比如是否為行業(yè)內的專(zhuān)業(yè)人士、是否知曉市場(chǎng)與政策等等。最后，責任制度的完善。公司對于董事會(huì )發(fā)揮的作用需求主要存在于董事對公司的忠誠度和董事的熟練度，因此董事的勤勉謹慎、責任心以及建立、落實(shí)責任制度，就成為董事會(huì )需要著(zhù)重考慮的現代企業(yè)制度的建設需求。

2、改進(jìn)用人機制與推進(jìn)員工持股

對于企業(yè)而言最基本的組成單位是人，混改過(guò)程中影響最大的因素也是人�；旄闹行枰�進(jìn)行選聘職業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)化，聘用高級的經(jīng)營(yíng)管理人才，他們是企業(yè)中關(guān)鍵少數。企業(yè)核心骨干和技術(shù)專(zhuān)家，提高了企業(yè)的核心技術(shù)水平。通過(guò)加大國企職業(yè)經(jīng)理人機制的推廣實(shí)施，能夠部分解決關(guān)鍵崗位高端人才進(jìn)的問(wèn)題以及國企員工隊伍的淘汰機制問(wèn)題。只有是市場(chǎng)化的進(jìn)人，才能有效落實(shí)市場(chǎng)化的淘汰，進(jìn)而持續保持國企人才隊伍的良性持續優(yōu)化。由此，通過(guò)市場(chǎng)化選人用人制度授權改革，有效實(shí)現國企人才隊伍合理的結構優(yōu)化，進(jìn)而保障混改國企能力持續改善并提升。

十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“允許混合所有制經(jīng)濟實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”。由此可以看出，在國有企業(yè)混改后股權可以形成國有資本、民營(yíng)資本和員工持股的新結構，企業(yè)的效益與員工的利益捆綁，激發(fā)了企業(yè)的深層活力，市場(chǎng)對企業(yè)的調控作用更為顯著(zhù)，科學(xué)可持續地發(fā)展了法人治理的結構，在各股權間，形成了互相制約和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)以及管理的新機制。

國有企業(yè)在推進(jìn)混改過(guò)程中，在員工持股方面要進(jìn)行積極的探索和完善，維護員工利益，在遵循合法、公開(kāi)、透明的前提下根據崗位來(lái)確定股權，將員工利益與企業(yè)發(fā)展綁定，員工的持股可以在一定范圍內進(jìn)行調整，對員工持股的權利必須嚴格保護，對企業(yè)實(shí)施有效監督。同時(shí)在企業(yè)內部由市場(chǎng)來(lái)決定勞動(dòng)人事分配，從各種復雜關(guān)系中跳脫出來(lái)，建立平衡員工和企業(yè)的業(yè)績(jì)考核評價(jià)體系。

目前混改國企最關(guān)心的問(wèn)題是員工中長(cháng)期激勵機制，國企混改方案設計實(shí)施必須同步考慮并推動(dòng)激勵機制改革。短期激勵方面，要積極推動(dòng)授權機制下的工效掛鉤的市場(chǎng)化薪酬制度改革;中長(cháng)期激勵方面，要積極推動(dòng)員工持股計劃或股權激勵機制，或超額利益分享機制、跟投機制的突破創(chuàng )新。員工的持股范圍、入股價(jià)格、持股方式和比例以及出資形式等都要進(jìn)行書(shū)面記錄，日后有據可循，按照增量引入、利益捆綁、以崗定股、動(dòng)態(tài)調整開(kāi)展員工持股改革試點(diǎn)。培養骨干員工的企業(yè)責任感，讓員工自發(fā)地認為與企業(yè)是同呼吸共命運的整體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展內生動(dòng)力。形成連股連心連利模式，有利于留住人才和招引人才，最大程度釋放人才紅利，通過(guò)股權激勵，形成資本所有者和勞動(dòng)者的命運共同體。

(三)持續完善保障體系——“強保障”

1、產(chǎn)權保護的加強

產(chǎn)權是所有制的核心，具有激勵和約束經(jīng)濟主體、優(yōu)化資源配置、協(xié)調利益關(guān)系等重要功能。產(chǎn)權主體的利益通常在產(chǎn)權交易和產(chǎn)權流轉中得以實(shí)現，而產(chǎn)權制度是關(guān)于產(chǎn)權界定、運營(yíng)、保護的一系列體制安排，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟存在和發(fā)展的基礎。混合所有制改革允許各類(lèi)資本交叉持股、相互融合，允許員工持股，對平等保護出資人的產(chǎn)權權益提出了嚴格要求。具體來(lái)講，需要重點(diǎn)做好以下工作：

首先，完善產(chǎn)權保護制度。以平等保護為核心原則，完善促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權保護制度，進(jìn)一步健全國有、集體和非公有產(chǎn)權保護的法律法規， 健全嚴格的產(chǎn)權占有、使用、收益、處分等完整保護制度。切實(shí)加強保護國有資產(chǎn)所有權、經(jīng)營(yíng)權、企業(yè)法人財產(chǎn)權，嚴防國有資產(chǎn)流失。切實(shí)加強保護集體資產(chǎn)所有權、承包權和經(jīng)營(yíng)權，切實(shí)保障農戶(hù)充分享有土地承包權、經(jīng)營(yíng)收益權及宅基地使用權。切實(shí)加強保護非公有產(chǎn)權，完善保護私有財產(chǎn)權法律制度，清理不利于私有產(chǎn)權保護的法規政策，確保個(gè)人和非公企業(yè)法人財產(chǎn)權不受侵犯，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展。

其次，嚴格平等保護各類(lèi)出資人的產(chǎn)權權益。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，不僅要保護公有制經(jīng)濟的財產(chǎn)權不被擠占，防止國有資產(chǎn)流失，同時(shí)也要加強對非公有制經(jīng)濟合法權益的司法保護，特別是在非公有制經(jīng)濟主體與公有制經(jīng)濟主體發(fā)生經(jīng)濟糾紛時(shí)，要樹(shù)立公平公正執法、司法觀(guān)念，不得歧視非公有制經(jīng)濟主體。改革要依法依規、嚴格程序、公開(kāi)公正，尊重市場(chǎng)選擇，切實(shí)平等保護混合所有制企業(yè)各類(lèi)出資人的產(chǎn)權權益，防止混合所有制改革中的拉郎配，要把出資人的合法權益作為企業(yè)利益的核心。實(shí)現混合所有制企業(yè)所有出資人依出資比例和公司章程規定分擔風(fēng)險、共享權益，即“同股同權”。提升民營(yíng)企業(yè)的法人治理水平以適應混合所有制改革，對于民營(yíng)企業(yè)入股國有企業(yè)的新股東權益，要予以充分保障。

2、多層次資本市場(chǎng)的健全

建立健全場(chǎng)外交易市場(chǎng)，完善多元化金融產(chǎn)品交易機制是混合所有制企業(yè)成立和發(fā)展的重要支撐，是我國資本市場(chǎng)發(fā)展的趨勢，完善的資本市場(chǎng)由場(chǎng)內和場(chǎng)外交易市場(chǎng)共同構成。當前我國因為規模與資質(zhì)不符而無(wú)法上市的公司較多，非上市公司的股權交易需求旺盛，而我國的場(chǎng)外交易市場(chǎng)還存在制度不完善、市場(chǎng)效率不高、交易不活躍、融資困難等一些問(wèn)題。因此，健全場(chǎng)外交易市場(chǎng)，完善多元化金融產(chǎn)品交易機制，是當前資本市場(chǎng)建設的重要任務(wù)。具體來(lái)講，需要重點(diǎn)做好以下工作：

首先，盡快統一規范交易規則。要盡快制定統一且覆蓋不同層級場(chǎng)外市場(chǎng)的完整交易規則，主要包括以下三類(lèi)，一是關(guān)于市場(chǎng)準入的規則，包括掛牌公司準入、投資者準入、做市商準入、保薦人準入、中介服務(wù)機構準入等方面的規則;二是關(guān)于市場(chǎng)主體權利和義務(wù)的規則;三是規范和監管交易行為和交易流程的規則。當前，針對做市商、保薦人、投資人、專(zhuān)業(yè)中介機構，實(shí)踐要求盡快統一規范《注冊管理辦法》《登記托管辦法》以及《資金清算管理辦法》。針對市場(chǎng)交易流程管理，實(shí)踐要求盡快統一規范《專(zhuān)業(yè)中介機構注冊指引》《盡職調查指引》《年度報告指引》等相關(guān)可操作性文件。

其次，完善場(chǎng)外交易市場(chǎng)監管制度。盡快完善相關(guān)的監管制度特別是要建立健全針對做市商的成交報告制度、報價(jià)監管制度、賣(mài)空交易監管制度、交易信息披露制度等，構建有效的監管體系，實(shí)現屬地化、專(zhuān)業(yè)化監管，為場(chǎng)外交易市場(chǎng)的健康發(fā)展保駕護航。

最后，完善多元化金融產(chǎn)品交易機制。建立健全股權、債權、物權、知識產(chǎn)權及信托、融資租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融產(chǎn)品交易平臺，提高市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現和價(jià)格形成的能力。完善公開(kāi)、透明的統一報價(jià)機制。完善風(fēng)險監測和預警機制， 保證資產(chǎn)所有者的利益不受侵犯。努力推進(jìn)技術(shù)系統整合，確保不同類(lèi)型的產(chǎn)品之間能夠自由交易，加強互聯(lián)互通和大數據監管，降低市場(chǎng)風(fēng)險。

三、混合所有制改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)

(一)如何把握對混改企業(yè)監管適度的問(wèn)題

企力爭擺脫“一放就亂，一管就死”的頑疾。積極穩妥推進(jìn)混改，轉變監管理念、監管重點(diǎn)、監管方式，加快形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制，給微觀(guān)主體要授權放權，同時(shí)也要適度監管，改革的落腳點(diǎn)要放在如何增強企業(yè)的活力，而企業(yè)的活力就在于釋放員工的活力。適度放權，將權力授予經(jīng)理層面，減少人為干預，以企業(yè)的治理結構為依據，以管資本為主，要在企業(yè)集團的整體管控改革配套與混合所有制企業(yè)改革同步進(jìn)行�；旄钠髽I(yè)需要獨立性較強的董事會(huì )決策，國有企業(yè)股東單位將一定程度上的經(jīng)營(yíng)決策權限充分授予混改企業(yè)的董事會(huì )和經(jīng)理層，允許混改企業(yè)根據市場(chǎng)化的要求主動(dòng)創(chuàng )新和突破。

(二)文化融合、價(jià)值觀(guān)、經(jīng)營(yíng)觀(guān)的沖突問(wèn)題

在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟過(guò)程中，也要注意需要重視文化融合，防止企業(yè)因文化差異和經(jīng)營(yíng)理念的不同而產(chǎn)生不必要的矛盾和誤解，避免國企的行政化和機關(guān)化進(jìn)入混改企業(yè)中，同時(shí)民營(yíng)企業(yè)常見(jiàn)的家族化經(jīng)營(yíng)和一人獨大的情況也要避免，單一的傳統國企管理和民企管理也已經(jīng)不適用于混改企業(yè)中。一般而言，國企和民企在運營(yíng)過(guò)程中存在較大差異，國企經(jīng)營(yíng)中注重規則、流程、監管，注重政治觀(guān)，民企以績(jì)效第一，秉持經(jīng)理人觀(guān)。因此二者的結合在經(jīng)營(yíng)模式、理念、目標上都會(huì )有所不同，公司治理結構的調整就顯得非常必要�；旄牟粌H“混資本”，還形成了資合人合的新模式，形成了國有體制和民營(yíng)機制的全新模式，員工的動(dòng)力和活力被激發(fā)，對于事業(yè)的創(chuàng )造力和創(chuàng )新能力也加強。

(三)混改定價(jià)與交易規范問(wèn)題

國企混改當中最為關(guān)鍵和敏感的部分，是國有股權進(jìn)行增資或者股權轉讓時(shí)，所進(jìn)行的企業(yè)股權價(jià)值確認，以及股權交易過(guò)程。對于國有企業(yè)而言，應當審計和評估股權交易的內容和過(guò)程，對于混改的審計和評估應當對中介機構提出一定的資質(zhì)要求，指出審計和評估基準日確定的原則，以及基準日后發(fā)生重要變更事項的處理原則。根據現行國有資產(chǎn)交易管理政策，絕大多數混改股權的交易過(guò)程，都需要通過(guò)國有股權交易場(chǎng)所進(jìn)行。選擇產(chǎn)權的交易機構、內部信息披露、遴選投資人和交易價(jià)格等進(jìn)場(chǎng)交易的關(guān)鍵環(huán)節上，應當以公開(kāi)、公正、公平的原則來(lái)進(jìn)行。

(四)中央和地方的混改關(guān)系

以馬克思主義哲學(xué)辯證唯物論為指導，用發(fā)展的眼光看待國有企業(yè)混合所有制改革問(wèn)題，認清量變與質(zhì)變的實(shí)質(zhì)，有步驟地實(shí)現國企混改目標。充分認識地方國企混改探索創(chuàng )新對中央混改政策的實(shí)踐意義，樹(shù)立系統思維妥善處理全局與局部關(guān)系，頂層設計和基層探索是當前國企混合改革的發(fā)力點(diǎn)，頂層設計要從全局角度出發(fā)，前瞻性要強，防止方向性錯誤，但由于改革的復雜性、矛盾性，頂層設計在改革中會(huì )遇到瓶頸，這時(shí)地方國企改革就要發(fā)揮探索創(chuàng )新精神，在區域內先行先試，獲得突破性進(jìn)展，從而豐富和支撐頂層設計。

四、山西國有企業(yè)資本結構調整與混合所有制改革例證

(一)山西省國有企業(yè)資本結構現狀

目前山西省共有滬深兩市A股上市公司38家，其中國有控股的有19家，分別為西山煤電、太鋼不銹、太化股份、山西焦化、通寶能源、南風(fēng)化工、大同煤業(yè)、山西汾酒、陽(yáng)泉煤業(yè)、漳澤電力、山西證券、潞安環(huán)能、太原重工、蘭花科創(chuàng )、國新能源、陽(yáng)煤化工、ST煤氣、ST山煤、ST三維。半數省屬?lài)�企尚未打通對接資本市場(chǎng)通道，上市公司市值普遍不高，上市以來(lái)再融資平均不到2次，部分上市公司存在潛在退市風(fēng)險。截至2019年三季度末，省屬?lài)�企資產(chǎn)證券化率僅為17.65%。

資產(chǎn)負債率主要體現了企業(yè)的總資產(chǎn)中的舉債部分，這是衡量公司償還能力的標準，還反映出公司需要融資發(fā)展自身的情況。目前山西省國有上市公司的資產(chǎn)負債率較高，大部分企業(yè)的資產(chǎn)負債率處于60%以上的狀態(tài)，這些企業(yè)占總國有上市企業(yè)總數的60%以上，越來(lái)越多的國有企業(yè)呈現出短期融資高負債狀況，這種狀態(tài)企業(yè)的流動(dòng)負債較高，普遍超過(guò)75%;而中長(cháng)期負債率又偏低，長(cháng)期處在35%以下的水平。反映出山西省國有上市公司整體都存在經(jīng)營(yíng)狀況異常的情況。

從國有上市企業(yè)股權集中情況來(lái)看，山西省國有上市公司中的第一大股東持股比例一直處在46%左右，目前呈現微弱的下降狀態(tài)，這些企業(yè)中山西汾酒股權集中情況最強，其第一大股東持股比例一直超過(guò)69.97%，山西焦化股權集中情況最弱，從山西省整體國有上市企業(yè)的股份情況上看，其大部分股權是國家所有。從股東之間的股權均衡來(lái)看，其衡度水平一直保持在0.3左右，這是很低的水平，說(shuō)明第二到第五股東整體的股權對于第一大股東的影響非常小，這也說(shuō)明國有企業(yè)的決策通常由第一大股東制定完成，其他股東不具備決策能力，他們的利益分配也會(huì )較低。國有上市企業(yè)的第一大股東是國家法人，國家控制企業(yè)的運轉情況和決策模式，在這種股權高度集中的資本運行下，國有資本占有絕對領(lǐng)導權，其他股東的利益也很難得到保證，這不利于企業(yè)長(cháng)遠的綜合發(fā)展。

為了能夠更準確地分析企業(yè)的盈利能力，本文采用山西省A股上市的11家非國有企業(yè)的數據，將這些數據與之前選取的國有企業(yè)數據進(jìn)行比對，這11家非國有企業(yè)包括振東制藥、永泰能源、永東股份、英洛華、亞寶藥業(yè)、同德化工、仟源醫藥、美錦能源、跨境通、東杰智能、當代東方。

采用凈資產(chǎn)收益率指標的考察方式對國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的盈利能力和資本運用進(jìn)行效率分析。得出結論是非國有企業(yè)與國有企業(yè)的資產(chǎn)收益率走向趨勢基本一致，兩種企業(yè)都受到市場(chǎng)經(jīng)濟大環(huán)境的影響。非國有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率平均較高于國有企業(yè)，但是銀行對于國有企業(yè)的借款利率相對更低，其融資能力更強，國有企業(yè)可以獲得國家的稅收優(yōu)惠政策更多，從而反映出國有企業(yè)的資金運用率普遍偏低，因此山西省國有企業(yè)應積極調整企業(yè)結構，以便適應市場(chǎng)的需求。

(二)山西國有企業(yè)資本結構層面存在的問(wèn)題

根據以上情況分析，山西省國有企業(yè)在資本結構方面存在的問(wèn)題主要有：第一，國有企業(yè)的負債結構較差，資產(chǎn)負債率過(guò)高且流動(dòng)負債比例很大，企業(yè)隨時(shí)需要償還巨大債務(wù)，企業(yè)倒閉的風(fēng)險非常高，不利于投資者投資和企業(yè)融資。第二，國有企業(yè)的股權大多是國有集中制度，國有上市企業(yè)的第一大股東是國家法人，公司的領(lǐng)導層多為公職人員，他們是國家與企業(yè)之間的橋梁，在行使對公司的管理權時(shí)會(huì )存在一些代理決策的情況，這會(huì )產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和其他所有者在政策上的矛盾，可能會(huì )造成企業(yè)管理者獨大，產(chǎn)生職務(wù)侵權不受監督的狀況。第三，國有企業(yè)普遍存在運營(yíng)效率低下的情況，國有企業(yè)擁有國家大量的資金支持，因此在經(jīng)營(yíng)上沒(méi)有很強的危機意識，部分國有企業(yè)管理者在企業(yè)經(jīng)營(yíng)和政績(jì)面前選擇后者，對企業(yè)本身的投資價(jià)值不夠重視，造成了企業(yè)資金的低效運轉。這些都是造成國有企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)困難的主要原因，使其在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下面臨被淘汰風(fēng)險。

(三)山西國企混改的關(guān)鍵突破

山西的此次改革明確了市場(chǎng)化、法治化的改革取向，鞏固了“根上改、制上破、治上立”改革原則，推動(dòng)國資國企改革實(shí)現重大突破和根本突破，做優(yōu)做強國有資本，促進(jìn)省屬企業(yè)高質(zhì)量轉型發(fā)展。2019年山西國企混改以“雙百企業(yè)”改革為抓手，首次明確要求太鋼、太重、文旅、汾酒、建投、中條山、大地、云時(shí)代等8戶(hù)企業(yè)在集團公司層面開(kāi)展混改試點(diǎn)，太重、文旅、大地等三戶(hù)企業(yè)首次列入全國國企混改試點(diǎn)名單。汾酒集團整體上市已于年底完成，核心資產(chǎn)已基本完成注入;山西建投集團與央企中國中鐵簽訂股權合作框架協(xié)議，擬出讓51%的控股權，引資額將達到70億元左右;其他6戶(hù)省屬企業(yè)也正加速與各相關(guān)戰投、財投、金融機構等進(jìn)行積極洽談和對接，大地控股旗下大地國際在港交所成功掛牌上市。

2020年省屬企業(yè)改革繼續持續攻堅，轉型目標是資產(chǎn)負債率同比下降1個(gè)百分點(diǎn);“騰籠換鳥(niǎo)”凈回籠資金100億元;盤(pán)活、處置停緩建項目50個(gè)以上，盤(pán)活、止損沉淀資金100億元以上;貿易收入規模壓降15%，貿易收入占營(yíng)業(yè)收入比重同比下降5個(gè)百分點(diǎn);推進(jìn)1-2戶(hù)省屬企業(yè)集團混改;推動(dòng)75%以上的國有資本集聚到基礎性領(lǐng)域和優(yōu)勢行業(yè)。截至2020年9月，省屬?lài)�企涉改資產(chǎn)總額2.6萬(wàn)億元，“騰籠換鳥(niǎo)”上報項目158個(gè)，涉及凈資產(chǎn)2295億元，已交易項目回籠資金81.2億元。煤炭企業(yè)數量從7家調整至1家煤企和1家能源集團，其他涉改產(chǎn)業(yè)涵蓋了焦煤、動(dòng)力煤、鋼鐵、化工、信息、新材料、文旅、體育等14個(gè)領(lǐng)域，從“一煤獨大”到“八柱擎天”。

(四)山西國企混改的主要做法和經(jīng)驗總結

1、山西混改的主要做法

2016年，山西省開(kāi)始了大刀闊斧的國企改革，著(zhù)力從“管企業(yè)”向“管資本”轉變。2017年為了深化山西的國有企業(yè)改革，加快經(jīng)濟體制的轉變，山西省人民政府出臺了若干政策意見(jiàn)，例如《關(guān)于深化國企國資改革的指導意見(jiàn)》《關(guān)于省屬?lài)�有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實(shí)施意見(jiàn)》《山西省國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》等，當年組建了山西國有資本投資運營(yíng)公司。

2017年12月山西啟動(dòng)“騰籠換鳥(niǎo)”工程，拉開(kāi)國企混改大幕。目的是要解決山西“一煤獨大”“一股獨大”和創(chuàng )新性不足的矛盾，以山西產(chǎn)業(yè)結構調整、國有資本布局優(yōu)化以及省屬企業(yè)專(zhuān)業(yè)化重組為基礎和前提展開(kāi)。通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”方式轉讓部分國有股權，實(shí)現轉讓收益，提高新舊動(dòng)能轉換速度，引進(jìn)戰略投資者和財務(wù)投資者，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整和國有資本布局優(yōu)化，為山西的經(jīng)濟和市場(chǎng)轉型高質(zhì)量發(fā)展而蓄力。“騰籠換鳥(niǎo)”項目由此提出，旨在推動(dòng)山西國有能源企業(yè)加速轉型發(fā)展，山西焦煤集團、陽(yáng)煤集團、晉煤集團、潞安集團和晉能集團等旗下的相關(guān)資產(chǎn)都進(jìn)行了全部或部分股權的出讓?zhuān)�第一�?2個(gè)“騰籠換鳥(niǎo)”項目是山西省委、省政府為深化國企國資改革，優(yōu)化山西國有經(jīng)濟布局，推動(dòng)國有企業(yè)轉型發(fā)展，作出的重要安排部署，也是山西國企混改的序幕正式拉開(kāi)的標志性事件。這批擬轉讓的項目涉及煤炭開(kāi)采、洗選加工、焦炭、煤化工、煤層氣、電力企業(yè)的投資和管理等領(lǐng)域，其集中性的問(wèn)題主要體現在盡管煤炭市場(chǎng)有所復蘇，但煤炭企業(yè)的資產(chǎn)負債率不降反升，居高不下的負債率導致山西煤企社會(huì )成本高，社會(huì )成本轉移困難，總體經(jīng)濟負擔重等問(wèn)題。在前一批“騰籠換鳥(niǎo)”項目斬獲成功后，第二批企業(yè)名單也于次年啟動(dòng)實(shí)施，涉及的項目和資產(chǎn)規模分別達到41個(gè)和700億元。

2018年，省國資要求各國資集團要開(kāi)展一主三副目錄的梳理，確保國企集團按照確認、突出主業(yè)以及突出事業(yè)的“一主三輔”原則進(jìn)行，混改后的企業(yè)要將發(fā)展目標和戰略定位確定，實(shí)業(yè)和主業(yè)中集中各類(lèi)生產(chǎn)要素，提高企業(yè)的競爭力、盈利情況和抗風(fēng)險能力。以行業(yè)特征和企業(yè)實(shí)際情況對股權的比例調整，利用上市公司平臺引入戰略投資者，使其實(shí)現對一主三輔目錄的真正實(shí)現，在解決對國有股東一股獨大的同時(shí)，對傳統的產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行創(chuàng )新和調整。省國資委此前已出臺多項重要舉措，其中包括實(shí)行“一企一策”實(shí)施經(jīng)營(yíng)目標考核、發(fā)布《山西省國有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于省屬企業(yè)功能界定和分類(lèi)的指導意見(jiàn)》等內容，可謂全力加快山西省國資監管體制從“管企業(yè)”向“管資本”轉變。同時(shí)，山西國資改革的多種混改方式包括新設參股、增資擴股和股權轉讓等，賬面凈值超過(guò)了340億，與108個(gè)項目息息相關(guān)，這一舉措標志著(zhù)山西國資改革深水區的到來(lái)。

2019年，在以習近平同志為領(lǐng)導核心的黨中央的指示和關(guān)懷下，山西國企的改革不斷提速�！�2019年國資國企改革行動(dòng)方案》和《省屬企業(yè)混合所有制改革操作指引》為國企改革提供了目標和前進(jìn)方向。改變山西傳統國有能源企業(yè)的束縛，加大混改力度，完善混改國資管理體系，對于混改企業(yè)加強黨建，激發(fā)市場(chǎng)的深層潛力和活力，轉變以能源為主的經(jīng)濟結構，加快轉型發(fā)展。推動(dòng)國有企業(yè)的資本配置效率，讓國有資產(chǎn)保值增值，在戰略性和關(guān)鍵性領(lǐng)域不放松，抓住機遇，順勢而上，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化兼并重組減少過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)的企業(yè)，整合企業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)鏈，不斷促進(jìn)轉型升級�！斗桨浮芳啊吨敢�》也明確提出混改率當年力爭上升到75%，2020年達到80%。

2、山西混改的經(jīng)驗總結

山西省過(guò)去的產(chǎn)業(yè)結構太過(guò)固化，一煤獨大、一股獨大現象嚴重，傳統的能源企業(yè)是經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力，例如煤炭及煤炭相關(guān)的焦炭、冶金、電力等。產(chǎn)能無(wú)序擴張，產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩，產(chǎn)業(yè)結構固化已不能適應現代經(jīng)濟結構，也使得山西經(jīng)濟增速逐年下降。本輪供給側結構改革以來(lái)，山西省尋求轉型升級，積極發(fā)掘經(jīng)濟中的新增長(cháng)點(diǎn)，尋找戰略支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構逐步得到優(yōu)化。充分發(fā)揮了山西省內國資體量大的優(yōu)勢，在推動(dòng)國企混合所有制的同時(shí)，實(shí)現產(chǎn)業(yè)鏈的擴展，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，從而帶動(dòng)經(jīng)濟結構轉型升級，持續實(shí)現煤與非煤產(chǎn)業(yè)持續的“結構反轉”。

山西國企混改緊緊抓住國資國企改革發(fā)展的重大機遇，充分發(fā)揮管資本的“市場(chǎng)之手”作用，通過(guò)國有資本“進(jìn)退流轉保”，強化專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、法治化、穿透式監管。進(jìn)，就是通過(guò)市場(chǎng)化運作，布局新興產(chǎn)業(yè)，支持、撬動(dòng)山西經(jīng)濟轉型發(fā)展。退，就是以市場(chǎng)化、法治化方式，有序退出不具有發(fā)展前景的傳統產(chǎn)業(yè)、過(guò)剩落后產(chǎn)能和低效無(wú)效資產(chǎn)。流，就是統籌推進(jìn)國有企業(yè)專(zhuān)業(yè)化重組改制，加快混合所有制改革，以市場(chǎng)化方式，促進(jìn)國有資本有序流動(dòng)。轉，就是依托多層次資本市場(chǎng)，加快并購重組，提高國有資產(chǎn)資本化和證券化水平。保，就是運用多種金融工具和資本運作手段，加強風(fēng)險防控，確保不出現系統性風(fēng)險，確保國有資本做強做優(yōu)做大，確保國有資產(chǎn)保值增值。

山西國企混改過(guò)程中，重點(diǎn)做到了九個(gè)聚焦：聚焦保值增值，全力實(shí)現混改企業(yè)效益穩增長(cháng);聚焦深度轉型，全力實(shí)現改革新突破;聚焦“一企一策”，全面體現混改企業(yè)考核新導向;聚焦“六定”改革，促進(jìn)企業(yè)治理現代化;聚焦項目投資，全力提升“進(jìn)”的質(zhì)效;聚焦“騰籠換鳥(niǎo)”，全力加大“退”的力度;聚焦專(zhuān)業(yè)化重組，全力強化“流”的統籌;聚焦資本運作，全力創(chuàng )新“轉”的方法;聚焦風(fēng)險防控，全力堅守“保”的底線(xiàn)。

山西的此輪國資國企改革，國務(wù)院國資委也給予了充分肯定和積極回復：一是同意建立央企和山西國企合作機制，建立溝通聯(lián)系機制;二是全力支持山西“騰籠換鳥(niǎo)”，支持央企與山西國企對接合作，在產(chǎn)業(yè)轉型、科技創(chuàng )新、“走出去”等具體企業(yè)及合作項目上給予協(xié)調;三是高度觀(guān)注山西國有資本投資運營(yíng)公司在全國范圍內的模式創(chuàng )新，支持山西積極穩步改革，總結經(jīng)驗;四是建議山西借鑒央企經(jīng)驗，創(chuàng )設專(zhuān)項投資基金、科技創(chuàng )新基金、并購重組基金、混合所有制改革基金、戰略新興產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)基金，整合各類(lèi)資本，從組建基金之初，就吸引各類(lèi)資本，啟動(dòng)混改，推進(jìn)山西國企轉型升級、創(chuàng )新驅動(dòng)和國際化經(jīng)營(yíng)。從國資監管體制改革、經(jīng)濟結構轉型、持續推進(jìn)混合所有制改革，省屬?lài)�有企業(yè)改革的“山西路徑”最終落腳點(diǎn)是為了讓山西國有企業(yè)經(jīng)濟“活起來(lái)”。要用好中央頂層設計的“尚方寶劍”，先行先試，蹄疾步穩，為全國創(chuàng )造可借鑒、可復制、可推廣的經(jīng)驗。

五、國有企業(yè)混合所有制改革優(yōu)化路徑

(一)轉變政府職能創(chuàng )設良好改革環(huán)境

第一，轉變政府職能，理順政企關(guān)系。有關(guān)國有企業(yè)的監察治理單位務(wù)必理清政府和企業(yè)二者的關(guān)聯(lián)，不但要給予足夠的尊重以及表現出市場(chǎng)體制的關(guān)鍵性影響，還要更深層次地精簡(jiǎn)政府機構，把管理權下放，轉換監察觀(guān)念，從管理企業(yè)過(guò)渡到管理資本。之前過(guò)度嚴格的治理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式應有所改善，轉變成比較活躍的管理國有資本的保值增值方式，政府需要提供給國有企業(yè)充足的混合所有制改革自主權，并通過(guò)這種手段使得企業(yè)能夠以單獨的市場(chǎng)主體地位在市場(chǎng)角逐中達成各種類(lèi)型資本的有機融合，著(zhù)重治理政府干涉過(guò)重以及監察不到位的問(wèn)題，而不單單是掌握混合所有制改革的主要方向以及政策支持，以?xún)?yōu)越的市場(chǎng)環(huán)境和科學(xué)的政企關(guān)系為國有企業(yè)國有股最優(yōu)比例的形成創(chuàng )造條件。

第二，完善市場(chǎng)經(jīng)濟體系，促進(jìn)不同類(lèi)型資本的高效流動(dòng)。完善市場(chǎng)經(jīng)濟體系，不但要堅決市場(chǎng)的決策性地位，營(yíng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，而且要加速推動(dòng)壟斷型行業(yè)革新，包括石油、電信、交通等方面，還要漸漸放松更大范圍的壟斷市場(chǎng)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)國有企業(yè)和非國有企業(yè)的全面公平競爭。要想推動(dòng)國有資本和非國有資本的有效流通，就一定要突破區域間內部資源流通的行政阻礙和市場(chǎng)堡壘，要想在根本上達成政企分離，則需要更深層次地加強國有企業(yè)的自主性和競爭性，取消對國有企業(yè)不公平、不平衡的限制。一方面要為非國有資本加入市場(chǎng)給予，這需要強化行政審核機制，嚴格掌控合法關(guān)、合理關(guān)和監督關(guān)， 準備好對非國有企業(yè)的市場(chǎng)人才服務(wù)。另一方面要為國有企業(yè)勞動(dòng)力的高效變動(dòng)營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)環(huán)境，這需要健全勞動(dòng)力市場(chǎng)，突破限制勞動(dòng)力靈活流通的行政性和市場(chǎng)性阻礙，提供高效的軟硬件配套設備。

第三，轉換思想理念，樹(shù)立正確觀(guān)念。對混合所有制改革成效最有作用的關(guān)鍵元素是國有股最優(yōu)比例，更重要的是在踐行中推動(dòng)國有和非國有兩種資本的有機聯(lián)合。經(jīng)歷長(cháng)時(shí)間的進(jìn)步，我國的私有經(jīng)濟已經(jīng)進(jìn)步到特定的高度，它們既有實(shí)力也有意向加入國有企業(yè)革新，要果斷拋棄以前對非國有經(jīng)濟和企業(yè)的歧視性觀(guān)點(diǎn)。一方面政府職能單位務(wù)必真實(shí)了解并看重我國非公經(jīng)濟在國有經(jīng)濟混合所有制改革中的關(guān)鍵性，提供給其公平公正的市場(chǎng)地位和機遇。另一方面，為了使得企業(yè)用真實(shí)自主的市場(chǎng)主導地位在市場(chǎng)競爭里完成各種類(lèi)型資本的有機融合，政府需要提供給國有企業(yè)充足的混合所有制改革自主權。

第四，盡快解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，減輕國有企業(yè)改革負擔。對于改革相對滯后地區的國有企業(yè)而言，解決歷史遺留問(wèn)題必須依靠政府實(shí)質(zhì)性的舉措與有效的配套政策，為其國有企業(yè)混合所有制改革和國有股比例的優(yōu)化創(chuàng )造條件。其中主要包括：進(jìn)一步完善社會(huì )保障體系，保障國有企業(yè)離退休、下崗人員的生活，為國有企業(yè)剝離辦社會(huì )職能奠定良好的社會(huì )保障;進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)歷史欠稅豁免政策的實(shí)施，要健全政策實(shí)施機制，減少豁免政策實(shí)施的交易成本及時(shí)間成本;對破產(chǎn)的國有企業(yè)進(jìn)行更為有效的援助，規范破產(chǎn)程序，保障受損利益主體的妥善安置與社會(huì )穩定;對廠(chǎng)辦大集體問(wèn)題，要總結已有政策的經(jīng)驗教訓，在現有政策切實(shí)落實(shí)的基礎上，合理分配中央、地方、企業(yè)三者之間在廠(chǎng)辦大集體改革成本中的承擔比重，中央要加大財政支持，提高經(jīng)濟補償金的承擔比重等。

(二)積極穩妥推進(jìn)國企混合所有制改革

第一，國有企業(yè)混合所有制改革要因地制宜。國有企業(yè)混合所有制改革絕對不能“一刀切”，要在動(dòng)態(tài)中把握國有股最優(yōu)比例，各地區要認真貫徹落實(shí)中央要求，在充分調研的基礎上，設計可操作性強的具體改革方案，引導國有企業(yè)在混合所有制變革中進(jìn)行穩定發(fā)展，實(shí)現改革的合法性、合理性和可持續性。不同的地區、不同的企業(yè)擁有各自的特點(diǎn)，要根據自身情況進(jìn)行改革，在實(shí)現國有企業(yè)股份比例的革新中要堅持“一企一策”的政策。在競爭激烈的地方，政府要通過(guò)開(kāi)放性政策促進(jìn)其發(fā)展，要以保障國有資本的保值和增值為目的來(lái)開(kāi)展工作，不但可以實(shí)現國有控股形式，還可以實(shí)現國有參股形式。在重要的部門(mén)和行業(yè)中，特別是公共服務(wù)方面，要保持國有控股地位的原則，并根據市場(chǎng)的環(huán)境、資本的效率、不同資本的影響因素等調節國有比例。身處“新常態(tài)”的環(huán)境中，在部分能耗高、產(chǎn)值低的區域，實(shí)現混合制改革要極為謹慎，要將國有資本集中在新興產(chǎn)業(yè)和現代服務(wù)業(yè)中，并在這些領(lǐng)域大力發(fā)展非國有資本的改革，通過(guò)國有企業(yè)的橋梁作用，可以促進(jìn)非國有資本在重要行業(yè)、生態(tài)發(fā)展、環(huán)境保護、科研技術(shù)等方面大力發(fā)展，進(jìn)而優(yōu)化國家的產(chǎn)業(yè)結構。

第二，在保障社會(huì )穩定的前提下，積極發(fā)展革新。在混合所有制的革新過(guò)程中，政府要將社會(huì )經(jīng)濟的穩定性作為首要目標，要同時(shí)注重公平和效率的原則，要對政策的范圍進(jìn)行明確劃分，要讓企業(yè)職工對革新進(jìn)程有所了解和參與，特別是在涉及職工利益的方面要做好相應的評估工作，所有涉及的方案都要經(jīng)過(guò)職工代表大會(huì )的表決和審議，并結合實(shí)際情況進(jìn)行靈活操作。除此之外，各級政府要開(kāi)展相關(guān)的調研工作，根據不同地區設計不同的革新方案，始終貫徹“一企一策”的政策，政府可以通過(guò)混合所有制提高效率低下、人員冗長(cháng)的機構的效率，針對部分革新條件不成熟的企業(yè)，強行進(jìn)行改革會(huì )引發(fā)風(fēng)險和造成社會(huì )不穩定，為此需要謹慎考慮，不能為了完成革新目標而進(jìn)行強行改革。

第三，革新進(jìn)程講求有序性，要避免從眾性。在2014年的政府工作報告中明確提出，“國有企業(yè)的混合所有制改革要有序進(jìn)行，要積極引導和規范非國有資本的參與”，這對之前“積極發(fā)展混合所有制”的政策進(jìn)行了調整。這一舉措說(shuō)明政府意識到不同區域、不同行業(yè)在改革中存在的“一哄而上”“一混就靈”等不良現象。針對這種情況政府在國有企業(yè)混合所有制改革中要更加謹慎，要通過(guò)更加詳細、有效的指導思想積極引導不同行業(yè)進(jìn)行正確改革，以保障不同區域、不同行業(yè)在國有企業(yè)混合所有制的改革中的有序發(fā)展。

第四，審慎地對待改革，嚴控風(fēng)險。一方面，在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革時(shí)，要充分考慮市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)類(lèi)型等因素，不可盲目地降低國有化水平。實(shí)際上，民營(yíng)資本天然的逐利性及機會(huì )主義傾向會(huì )抵消私有化帶來(lái)的效率提高，過(guò)度的自由化與私有化反而會(huì )增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。另一方面，國有企業(yè)混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會(huì )關(guān)注度高，相關(guān)企業(yè)、部門(mén)和單位要高度重視， 精心組織，嚴守規范，明確責任，政府及相關(guān)職能部門(mén)要加強對國有企業(yè)混合所有制改革的組織領(lǐng)導，做好把關(guān)定向、配套落實(shí)、審核批準、糾偏提醒等工作。各級國有資產(chǎn)監管機構要及時(shí)跟蹤改革進(jìn)展，加強改革協(xié)調，評估改革成效，推廣改革經(jīng)驗，重大問(wèn)題及時(shí)報告。

本成果為中國企業(yè)改革發(fā)展優(yōu)秀成果2020(第四屆)

成果創(chuàng )造人：封毅(山西交控資本管理有限公司)

來(lái)源:中國企研

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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