經(jīng)過(guò)30多年的國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)運行質(zhì)量和效益明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題。

2013年11月，十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長(cháng)補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”《決定》進(jìn)一步指出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。以國資改革帶動(dòng)國企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

2015年9月13日，黨中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，從總體要求到分類(lèi)改革、完善現代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出國企改革目標和舉措。隨后國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》。伴隨著(zhù)“1+N”國企改革系列文件的出臺，國企改革從政策探討和部分試點(diǎn)轉入全面推廣與深化階段。

認清基本邏輯

縱觀(guān)中國歷代國有經(jīng)濟變遷史，橫向比較前蘇聯(lián)及東歐、西歐及美國，以及東亞地區的國有企業(yè)改革，我們發(fā)現，國有企業(yè)改革的本質(zhì)并不是國有企業(yè)該不該存在的簡(jiǎn)單選擇，而是國有企業(yè)在哪些領(lǐng)域以何種方式存在(國有企業(yè)的戰略布局)，以及國有企業(yè)應與政府保持多遠距離的問(wèn)題(政企關(guān)系)。這既需要考慮市場(chǎng)對資源配置效率的要求，又要考慮國家政治制度和歷史的延續，因此，國有企業(yè)改革并不存在一個(gè)標準且統一適用的模式。

結合中國國情以及世界各國的國有企業(yè)改革經(jīng)驗，我們歸納出國企改革的基本邏輯應是：首先確立國有企業(yè)的戰略布局，其次厘清政企關(guān)系，通過(guò)著(zhù)力加快推進(jìn)“混改”實(shí)現戰略布局，對國有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)設計運營(yíng)機制提高經(jīng)營(yíng)效率，最后構建國有資本收益共享機制。

確立戰略布局

國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中應發(fā)揮戰略作用。所謂戰略作用是指調控宏觀(guān)經(jīng)濟、防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。國有經(jīng)濟、國有企業(yè)具有依托或隱含國家信用、能夠整合各方資源、規模經(jīng)濟、資本實(shí)力強、管理相對規范、社會(huì )責任感較強等優(yōu)勢，是政府調控經(jīng)濟、維護國家經(jīng)濟安全，保障社會(huì )公平公正的重要調控、輻射力量和政策工具，特別是在某些從國家中長(cháng)期戰略看很需要但暫時(shí)面臨市場(chǎng)缺損或發(fā)育不足的領(lǐng)域，其作用更顯重要。因此，國有企業(yè)是輔助政府進(jìn)行宏觀(guān)調控的有效媒介，同時(shí)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和時(shí)期，國有企業(yè)可發(fā)揮防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。

保留戰略性行業(yè)的控股地位，逐步退出競爭性行業(yè)。自然壟斷、公益性行業(yè)、關(guān)系國家安全的行業(yè)領(lǐng)域屬于戰略性領(lǐng)域，應明確以國有資本為主導的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。國有企業(yè)要在資源壟斷、國家安全、軍隊國防領(lǐng)域和保障人民生活必需的水、電、氣供應，環(huán)境保護，義務(wù)教育和公共衛生等公益性行業(yè)肩負起社會(huì )責任。這些領(lǐng)域的國有企業(yè)往往需要財政撥款補助，即使民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，也要有一些外部條件的約束，如準入標準、承包指標、業(yè)績(jì)指標或由政府持有“金股”，具有一票否決權等相關(guān)管理措施和手段。

在競爭性領(lǐng)域，國有資本應逐步退出競爭性領(lǐng)域，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟力量。退出順序應以先易后難為指導原則，先從規模較小、經(jīng)營(yíng)較好的國有企業(yè)開(kāi)始，采取整體出售或上市的方式私有化;對于規模較大、私人資本很難購買(mǎi)的企業(yè)，推行混合所有制改革，國有資本逐步退出;對于經(jīng)營(yíng)狀況較好的企業(yè)采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進(jìn)行股份制改造;對負債和虧損嚴重的企業(yè)通過(guò)轉讓股權的辦法來(lái)?yè)Q取國外大公司的注資，或者國家投入資金進(jìn)行重組改造后上市。

動(dòng)態(tài)調整國有企業(yè)控股領(lǐng)域。國企的比例及其所發(fā)揮的具體作用，與一國所處發(fā)展階段有關(guān)，不是一成不變的。未來(lái)，隨著(zhù)我國民營(yíng)經(jīng)濟的壯大，社會(huì )保障體系的健全，以及法制體系的完善，國有資本可在公益性行業(yè)與私人資本合作提供公共產(chǎn)品。另外，國有資本在退出那些私人資本能夠承擔且國有性質(zhì)并不能帶來(lái)更高效益的領(lǐng)域和部門(mén)的同時(shí)，可率先進(jìn)入那些資本投入高、私人部門(mén)不愿意或不能夠進(jìn)入的高新技術(shù)領(lǐng)域，提高國家科技創(chuàng )新能力。

厘清政企關(guān)系

國企改革是否成功不是簡(jiǎn)單的國企改革范圍和控制權比例是否保留的問(wèn)題，更關(guān)鍵是國有企業(yè)的監管應做到政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。

將出資職責與監管職責分開(kāi)，國資委履行監督職責，國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責。2015年9月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，提出了完善國有資產(chǎn)管理體系，實(shí)現國有資產(chǎn)管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉變，明確了國有企業(yè)改革下一步的方向，是新時(shí)期指導和推進(jìn)國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。2015年11月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步指出將通過(guò)改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司行使國有資本所有者職責，并將改進(jìn)國有資產(chǎn)監管方式和手段，建立監管權力清單和責任清單。從職能上看，這一系列政策旨在將出資人職能從國資委剝離，由國有資本投資、運營(yíng)公司承擔國有資本保值增值職責，國資委將專(zhuān)注于國有資產(chǎn)監督。

在國有資本投資、運營(yíng)公司建立有效的董事會(huì )、監事會(huì )，并實(shí)行多角度監督機制。通過(guò)在國有資本投資、運營(yíng)公司組建包含代表國有資本所有者的政府官員(股東董事)、成功的民營(yíng)企業(yè)家(獨立董事)，以及國有企業(yè)管理層(執行董事)的董事會(huì )有效履行國有資本所有者權益，按照市場(chǎng)規則選聘國有企業(yè)管理者，制定專(zhuān)業(yè)準確的經(jīng)營(yíng)策略。對國有企業(yè)的監督采取監事會(huì )、國資委、審計部門(mén)和社會(huì )公眾共同監督的機制，組建包含行業(yè)專(zhuān)家的監事會(huì )來(lái)監督國有企業(yè)是否依法經(jīng)營(yíng)、是否按規定目標經(jīng)營(yíng)以及是否有效經(jīng)營(yíng);國有資本投資、運營(yíng)公司定期向國資委上報財務(wù)報表，且上報之前必須經(jīng)過(guò)國際權威審計公司評審，凡涉及公司及其下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營(yíng)事項，如公開(kāi)上市、改變經(jīng)營(yíng)范圍或到海外投資等，須上報國資委審批和備案;國資委可通過(guò)向國有企業(yè)派駐稽查員的方式，隨機調查國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況;審計部門(mén)則通過(guò)嚴格審核國有企業(yè)的財務(wù)資料，監督其經(jīng)營(yíng)的規范性和有效性;鼓勵社會(huì )公眾對國有企業(yè)管理者腐敗行為進(jìn)行監督。

國有資本應實(shí)現統一監管。由于國有資本的出資人無(wú)法落實(shí)到自然人，其出資人代表統一為一家才能更好地實(shí)現國有資本監管職能。目前，金融類(lèi)國有企業(yè)、各部委直屬?lài)�有企業(yè)以及文化類(lèi)國有企業(yè)實(shí)行各自獨立監管，造成國有資本的“多頭監管”局面。這種模式容易導致政府過(guò)多干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、監管部門(mén)利用行政權力控制資源的問(wèn)題，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，未來(lái)應實(shí)行國資委統一監管?chē)�有資本，對國有資本的布局規劃、管理制度規范以及人事任免等重大事項進(jìn)行統一監督與管理。

著(zhù)力加快推進(jìn)“混改”

進(jìn)一步完善保障民營(yíng)資本權益的制度建設，調動(dòng)民營(yíng)資本參與“混改”的積極性。雖然國家出臺了多項政策鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，但目前民營(yíng)資本參與國有企業(yè)改革的熱情并不高，主要問(wèn)題不是民營(yíng)資本不足的問(wèn)題，而是保障民營(yíng)資本權益的制度建設還需進(jìn)一步完善，從而增強民營(yíng)企業(yè)參與國企改革在政治上的安全感。因此，推進(jìn)混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營(yíng)企業(yè)和國有企業(yè)在市場(chǎng)競爭中規則平等;保障民營(yíng)資本參股國有企業(yè)的合法權益及決策權;按照市場(chǎng)規則確定國有資產(chǎn)價(jià)格以及民營(yíng)資本參與的比例，避免將“國有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營(yíng)資本。

探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股機制，堅持試點(diǎn)先行。競爭性領(lǐng)域實(shí)行員工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理機制的有效措施，也是激發(fā)員工工作積極性的長(cháng)效激勵機制，但員工持股實(shí)施的有效性需要健全的法律法規作為制度保障，實(shí)施過(guò)程需要嚴格的監督。國資委強調了“存量不碰，增量為主”的員工持股原則，其目的是避免以員工持股的方式將存量國有資產(chǎn)“獎勵”給員工，導致國有資產(chǎn)的流失。此外，員工持股不宜搞平均持股和大規模持股，而是鼓勵科技人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干持股，這也將有利于企業(yè)激勵機制的發(fā)揮，同時(shí)防止可能存在的利益輸送。采取先試點(diǎn)、后完善、再推廣的策略，確保員工持股的穩步推進(jìn)，進(jìn)一步帶動(dòng)混合所有制經(jīng)濟的整體發(fā)展。

分類(lèi)設計運營(yíng)機制

由于自然壟斷類(lèi)和公益類(lèi)國有企業(yè)與競爭類(lèi)國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標不同，應分類(lèi)設計運營(yíng)機制。

競爭性國有企業(yè)增加市場(chǎng)化招聘，實(shí)行與績(jì)效掛鉤的激勵薪酬制度。對于尚未退出的競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)應增加按照市場(chǎng)化方式選聘企業(yè)管理者的比例。由董事會(huì )向市場(chǎng)選聘的職業(yè)經(jīng)理人，包括總經(jīng)理在內可以拿市場(chǎng)化的薪水，實(shí)行與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jì)效掛鉤的激勵薪酬制度，但不應高于同領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)員工的收入水平。但是，組織任命的出資人代表，包括董事會(huì )、監事會(huì )成員，有相應的行政級別應該拿政府規定的報酬。

自然壟斷類(lèi)和公益類(lèi)國有企業(yè)實(shí)行“準公務(wù)員”制。自然壟斷類(lèi)和公益類(lèi)國有企業(yè)實(shí)行國有控股的目的是為了最大化社會(huì )福利，這類(lèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不以盈利為目的，其收入分配機制不應與績(jì)效掛鉤。自然壟斷行業(yè)具有規模報酬遞增的特征，為了最大程度地提高社會(huì )福利，又保證企業(yè)不至于虧損，該類(lèi)企業(yè)應采用平均成本定價(jià)，通過(guò)收支平衡來(lái)保證實(shí)現社會(huì )福利的最大化。公益性國企的績(jì)效衡量標準應是社會(huì )或公共績(jì)效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對其進(jìn)行評價(jià)的依據。因此，這兩類(lèi)戰略性國有企業(yè)的收入分配機制不應與績(jì)效掛鉤，而應實(shí)行“準公務(wù)員”收入分配管理制度，即從領(lǐng)導層到一般員工，均應參照國家公務(wù)員的管理模式，實(shí)行“行政級別制”和“專(zhuān)業(yè)人員職務(wù)聘任制”。

構建收益全民共享機制

劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金，同時(shí)提高國有資本收益上繳公共財政比例。國有企業(yè)的所有者是全體人民，國有經(jīng)濟應是公平分配的基礎，社會(huì )公正的平衡器。將一些收益比較穩定的大型中央企業(yè)、壟斷性國有企業(yè)的股權劃撥一部分到社會(huì )保障基金，從而使得社會(huì )保障基金根據所持的這部分產(chǎn)權，通過(guò)年度分紅或利潤劃轉獲得持續收益;國有企業(yè)在除去必要的發(fā)展再投入后的剩余利潤應部分納入公共財政，讓百姓受益。十八屆五中全會(huì )提出2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例到30%，更多用于保障和改善民生。雖然國有資本收益上繳公共財政的比例呈逐年提高態(tài)勢，但目前大部分中央企業(yè)的上繳比例在20%以下或免交。國有資本收益上繳公共財政比例仍需進(jìn)一步提高。

另外，需要逐步退出的國有企業(yè)的股份出售所得的收益也應納入公共財政;同時(shí)，地方國有企業(yè)的退出產(chǎn)生的資金收益可以部分用于降低地方政府債務(wù)，從而破解制約經(jīng)濟發(fā)展的問(wèn)題，同時(shí)降低銀行不良資產(chǎn)，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。

國有資本收益上繳應實(shí)現全覆蓋。目前，納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍的中央企業(yè)并沒(méi)有實(shí)現全覆蓋，尤其是收益較高的金融類(lèi)國有企業(yè)沒(méi)有在覆蓋范圍內。這不僅影響國有資本收益上繳的規模，對其他國有企業(yè)來(lái)說(shuō)也存在不公平。

動(dòng)態(tài)調整國有資本收益上繳比例。根據我國社會(huì )經(jīng)濟運行和各產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，合理確定國有資本收益上繳比例，建立動(dòng)態(tài)調整機制。當公共財政收支缺口較大時(shí)，可適當調高上繳比例。反之，可以適當調低上繳比例，將更多的收益用于國有企業(yè)擴大再生產(chǎn)，做大做強國有資本的控制力。

總而言之，黨的十八屆三中全會(huì )提出混合所有制經(jīng)濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的經(jīng)濟形式。目前，我國將深化國有企業(yè)改革作為一項重要戰略規劃。但是，混改過(guò)程中也面臨著(zhù)諸多問(wèn)題。因此我們就改革中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，提出相應的解決對策，以期更好地推動(dòng)我國國有企業(yè)混合所有制改革的進(jìn)行。

當前，混合所有制改革是國企必然的發(fā)展趨勢，也是我國現階段經(jīng)濟改革的重要部分。國企混改的最根本目標是為了提升國有企業(yè)的管理效率，提高國企的市場(chǎng)競爭力，使得國有經(jīng)濟發(fā)揮更強的作用。因此，對于混合所有制改革中存在的問(wèn)題，我們需要從完善國有資產(chǎn)評估流程，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，完善產(chǎn)權保護制度等幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，以此形成有效的治理機制，從而使得國有資本與民營(yíng)資本互為融合，為國企混改創(chuàng )造有利條件，推動(dòng)國有企業(yè)更快更好地發(fā)展。

來(lái)源:中國民生銀行研究院

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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