混合所有制改革是新一輪深化國有企業(yè)改革的重點(diǎn)工作。分層分類(lèi)深化混合所有制改革更是國有企業(yè)改革三年行動(dòng)(2020—2022年)的重要內容。國企混改“改”的突破點(diǎn)之一就在于公司治理中的授放權與差異化管控。

一、要“混中深改”，不斷優(yōu)化公司治理體系與能力

國企混改的初心還是相當明確的：既要“混”，更要“改”，如果說(shuō)“混”是所有制改革的一種手段的話(huà)，那么“改”才是達到加強黨的領(lǐng)導下建立現代企業(yè)制度，優(yōu)化管理關(guān)系，創(chuàng )新經(jīng)營(yíng)機制，激發(fā)員工活力，實(shí)現國有企業(yè)可持續發(fā)展的真正方法。要避免過(guò)于關(guān)注國資與非公資本混合完成，而是要在推進(jìn)實(shí)現混改企業(yè)治理結構的優(yōu)化，活力與效益的提升上去下功夫。

要以混改為契機，推進(jìn)國企法人治理結構的完善，尤其是授放權體系的真正落實(shí)，以及差異化管控的努力實(shí)踐，實(shí)現公司治理體系與能力的優(yōu)化。比如：混改企業(yè)外部董事可以由民資股東提名，以更好平衡國資與民資話(huà)語(yǔ)權;交由董事會(huì )按照市場(chǎng)化機制來(lái)選聘和任命混改企業(yè)總經(jīng)理及其他高層管理人員，建立混改企業(yè)管理人員市場(chǎng)化退出機制。

二、要“混中深改”，持續在授放權以及差異化管控上深化改革

國有企業(yè)改革三年行動(dòng)進(jìn)入收官之年，今年各項國企混改進(jìn)入全面落地期，整體進(jìn)一步呈現“放權”“擴圍”“做實(shí)”的積極態(tài)勢，不斷由“混合”為主向“改革”為主轉變。當前國企混改更加注重實(shí)質(zhì)效果，即：真正“增強企業(yè)主體活力”。在“混”的基礎上，進(jìn)行深層次的“改”，即：在公司治理模式以及差異化管控等方面進(jìn)行深化配套改革，才能保障國企混改效果的真實(shí)顯現。

1、混改企業(yè)公司治理的突破

(1)完善混改企業(yè)治理機制。清晰界定三會(huì )及經(jīng)理層的權責邊界是混改企業(yè)治理機制有效的核心內容。①混改企業(yè)董事會(huì )是混改企業(yè)的決策中心。對混改企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策事項，通過(guò)股權董事體現股東意志，不直接干預混改企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與混改企業(yè)其他主要股東有效溝通，開(kāi)展監督管理工作。②明確混改企業(yè)董事會(huì )對經(jīng)理層的授權范圍，通過(guò)擬定授權清單的形式，明確經(jīng)理層的權責界限，以此制定企業(yè)的制度體系。③混改企業(yè)成立黨組織，將黨建工作要求納入公司章程，對于成立黨委的混改企業(yè)，落實(shí)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，對于成立黨總支、黨支部的混改企業(yè)，加強混改企業(yè)的黨員管理、黨內學(xué)習教育，引導黨員發(fā)揮先鋒模范作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)開(kāi)展攻關(guān)，使黨的工作融入經(jīng)營(yíng)、服務(wù)發(fā)展。

(2)對混改企業(yè)的授權放權要“提高精確度，確保準確性”。混改企業(yè)授權放權問(wèn)題的重點(diǎn)是精準問(wèn)題，需要國資委或者國資集團股東根據混改企業(yè)的改革情況，結合經(jīng)濟市場(chǎng)環(huán)境變化，深入混改企業(yè)內部進(jìn)行分析，進(jìn)行授權放權精準度的不斷調整完善(包括授權放權的內容、條件及程序)，進(jìn)行授權放權權責的細化，形成授權放權具體清單的確認，特別是落實(shí)混改企業(yè)董事會(huì )六項職權;同時(shí)，根據落實(shí)情況，進(jìn)行監督制度的改進(jìn)，提高對授權放權的監督效率，以滿(mǎn)足企業(yè)的需求，促進(jìn)混改企業(yè)的可持續發(fā)展。

(3)相關(guān)案例：某“雙百行動(dòng)”Z公司授放權的優(yōu)化

Z公司入選2018-2020年實(shí)施國企改革“雙百行動(dòng)”企業(yè)，成為ZJ省7家“雙百行動(dòng)”企業(yè)之一，在綜合改革過(guò)程中，針對重點(diǎn)問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節，“分步、穩步、不停步”切實(shí)推動(dòng)深層次改革進(jìn)程，其中的一項重要舉措就是，擬定并向股東H集團申請批復，對其授放權的不斷優(yōu)化，健全治理管控體系，從而持續提升在行業(yè)核心競爭力。

在授放權清單的擬定過(guò)程中，結合實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況與市場(chǎng)環(huán)境分析，嘗試建設戰略型董事會(huì )，建立以董事會(huì )為中心的決策體系，賦予管理團隊最大程度經(jīng)營(yíng)權限，擴大授權事項范圍及額度，國資股東通過(guò)董事會(huì )把控關(guān)鍵性決策，進(jìn)一步切實(shí)落實(shí)到位。

其中：①企業(yè)中長(cháng)期發(fā)展的決策權，包括：在集團十四五規劃和環(huán)保產(chǎn)業(yè)整合的前置下，決定公司的戰略規劃;決定公司年度投資計劃和調整年度投資計劃額度內的股權投資項目，并允許在計劃額度內進(jìn)行適當調劑;決定下屬全資、控股子公司在主業(yè)范圍內的提標改造和擴建項目等10余項二級目錄。②重大財務(wù)事項管理權，包括：決定公司年度資金調動(dòng)和使用計劃;決定各級管理人員業(yè)務(wù)支出管理方案等6項二級目錄。此外，③經(jīng)理層成員選聘權;④經(jīng)理層成員業(yè)績(jì)考核權;⑤經(jīng)理層成員薪酬管理權;⑥職工工資分配管理權也均包括在內。

Z公司成立了改革發(fā)展、預算管理、風(fēng)險審計、薪酬考核、投資決策五個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，按照議事規則發(fā)揮相應職能，并積極推動(dòng)全面依法落實(shí)董事會(huì )各項權利要求，形成Z公司授權放權實(shí)施方案，成為H集團授權經(jīng)營(yíng)體制改革首家試點(diǎn)單位，將投資、重大資產(chǎn)處置、人事薪酬等一批重要事項納入首批授權放權范圍。

在4月股東H集團剛剛召開(kāi)的子企業(yè)全面落實(shí)董事會(huì )職權和董事會(huì )授權工作部署推進(jìn)會(huì )上，強調部署工作并重申其重要意義，印發(fā)《H集團關(guān)于下屬單位全面落實(shí)董事會(huì )職權的工作方案》以及《H集團關(guān)于推進(jìn)和規范下屬單位董事會(huì )授權管理工作的通知》，確保各子企業(yè)董事會(huì )各項職權落實(shí)到位，提高公司決策效率，以此建立依法高效的經(jīng)營(yíng)管理機制。

2、混改企業(yè)差異化管控的探索

(1)明確混改企業(yè)的管控模式的三個(gè)轉變。治理型管控是混改企業(yè)差異化管控的重點(diǎn)模式。國有大股東與混改企業(yè)之間的關(guān)系，從“申請—審批”的上下級關(guān)系到“企業(yè)確認自己對所有股東的責任”的股權關(guān)系。

①從“上下級”模式向“合作”模式轉變：這種合作既體現在股東間的合作，也體現在“國有”與“民營(yíng)”的合作，以及股東與經(jīng)營(yíng)層的合作，變長(cháng)臂管理為取長(cháng)補短、優(yōu)勢互補。

②由管理向監督轉變：以監督代替管理，以契約代替要求，以結果考核代替過(guò)程控制，縮小范圍，簡(jiǎn)化流程，抓住主要矛盾及關(guān)鍵節點(diǎn)，加強監督，以充分授權代替大包大攬。

③事項審批向備案轉變：以充分獲得知情權的備案代替事項審批，以風(fēng)險的可視可控避免替企業(yè)決策帶來(lái)的權責不清。

(2)落實(shí)差異化管控的五個(gè)方面。區別于國有全資及國有控股企業(yè)，對混改企業(yè)的市場(chǎng)化差異化管控模式主要體現在決策方式、決策內容、監管政策、信息披露、監督管理等五個(gè)方面。

①決策方式：控股國有大股東不能直接發(fā)文，而是要通過(guò)董事會(huì )、監事會(huì )或者股東大會(huì )來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。充分發(fā)揮大股東專(zhuān)職股權董事在一般經(jīng)營(yíng)事項的獨立決策作用，縮短決策鏈條，提高決策效率。除界定的重大事項，派出董事依據自己的判斷對需要決策的事項在企業(yè)董事會(huì )獨立發(fā)表意見(jiàn)，縮短決策鏈條。

②決策內容：明確混改企業(yè)董事會(huì )對經(jīng)理層的授權范圍，充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)活力和效率，通過(guò)董事會(huì )對經(jīng)理層授權的形式對其經(jīng)營(yíng)層充分的權限，保障經(jīng)營(yíng)自主權。

③監管政策：國有控股大股東對混改企業(yè)的管理，需要充分落實(shí)混改企業(yè)市場(chǎng)主體地位，轉換經(jīng)營(yíng)機制，激發(fā)企業(yè)活力。同時(shí)需要國資監管體系政策的支持，使得混改企業(yè)與獨資、全資國有企業(yè)在監管上有所區別。

④信息披露：作為混改企業(yè)，需要平衡好股東過(guò)度干預和內部人控制兩個(gè)方面，對標優(yōu)秀上市公司，向股東全面及時(shí)地信息披露，接受股東定期、不定期審計。以充分獲得知情權的備案代替事項審批，以風(fēng)險的可視可控避免替企業(yè)決策帶來(lái)的權責不清。

⑤監督管理：以監督代替管理，以契約代替要求，以結果考核代替過(guò)程控制，縮小范圍，簡(jiǎn)化流程，抓住主要矛盾及關(guān)鍵節點(diǎn)，加強監督，以充分授權代替大包大攬。

(3)相關(guān)案例：先行者——央企國家開(kāi)發(fā)投資集團

截至2020年底，國投合并報表范圍內的444家企業(yè)中，按穿透口徑計算，混合所有制企業(yè)達到316家，戶(hù)數和資產(chǎn)占比均在70%以上。做到“三個(gè)結合”：一是把國有企業(yè)的規范和民營(yíng)企業(yè)的靈活結合起來(lái);二是把國有企業(yè)的公平和民營(yíng)企業(yè)的效率結合起來(lái);三是把國有企業(yè)的約束和民營(yíng)企業(yè)的激勵結合起來(lái)。

以神州高鐵(2018年國投收購成為第一大股東)為例，國投對神州高鐵的特殊政策，包括：明確不納入集團成員企業(yè)管理，探索與統一的集團管控相區別的管控模式;留用神州高鐵現有的管理團隊，進(jìn)一步完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制;神州高鐵黨組織屬地化管理，充分發(fā)揮企業(yè)治理體系作用，體現國投管理意圖等。

為了更好地管理國有相對控股混合所有制企業(yè)，國投在國務(wù)院國企改革領(lǐng)導小組辦公室的支持下，制定出臺了《國有相對控股混合所有制企業(yè)管理指導意見(jiàn)》，在神州高鐵、美亞柏科等8家投資企業(yè)試點(diǎn)推行，探索通過(guò)法人治理對試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行差異化管理。

2020年，在深入一線(xiàn)、充分走訪(fǎng)調研8家試點(diǎn)企業(yè)的基礎上，國投進(jìn)一步制訂出臺了黨的建設、信息披露、監督管理、派出董監事管理等4個(gè)專(zhuān)項配套制度，初步實(shí)現了國有相對控股混合所有制企業(yè)差異化管理從“無(wú)”到“有”的改革。從試點(diǎn)情況來(lái)看，差異化管理在混改企業(yè)中取得了一定的成效，這些試點(diǎn)企業(yè)黨的建設切實(shí)得到了加強，市場(chǎng)主體地位進(jìn)一步鞏固，活力和效率有效提升，經(jīng)營(yíng)管理持續規范，實(shí)現了平穩快速增長(cháng)，初步探索了一條有利于各種所有制資本互補共進(jìn)、共同發(fā)展的有效路徑。

國投在國有相對控股混合所有制企業(yè)差異化管理的實(shí)踐經(jīng)驗，可以概括為堅持“一個(gè)方向”、探索“四個(gè)有別”。

堅持“一個(gè)方向”，就是堅持市場(chǎng)化的改革方向，堅決維護試點(diǎn)企業(yè)的獨立市場(chǎng)主體地位�？茖W(xué)合理界定國有資本出資人管理邊界，給予企業(yè)更多的管理自主權，推動(dòng)企業(yè)轉換經(jīng)營(yíng)機制、提升企業(yè)活力效率。

“四個(gè)有別”，就是在決策機制、管控內容、信息披露、監督約束四個(gè)方面，探索有別于國有及國有控股企業(yè)的差異化管理。尤其在決策機制方面，嚴格按照公司治理結構去做。在管控方面，人力資源管理、投資決策管理、運營(yíng)管理和財務(wù)管理方面，都給混改企業(yè)更大的市場(chǎng)化權限。為了做好以上幾點(diǎn)，國投提出了一個(gè)概念叫“積極股權董事”。一個(gè)好的股權董事，就是發(fā)揮好專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、市場(chǎng)化的作用。國投加強股權董事的管理，明確由法律合規部來(lái)承擔股權董事的管理，更好地為股權董事提供服務(wù)。

從國投的案例得到的啟示：對國有相對控股混合所有制企業(yè)實(shí)施更加靈活高效的差異化管控，是促進(jìn)不同所有制資本相互融合、取長(cháng)補短、共同發(fā)展的有效途徑。需要進(jìn)一步解放思想、探索創(chuàng )新，國有相對控股混合所有制企業(yè)建立更加科學(xué)完善的治理機制和監管制度，持續深化市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制改革，不斷增強企業(yè)活力和效率，可以給更多國有企業(yè)提供可復制可推廣的改革經(jīng)驗。

三、要“混中深改”，逐步由“單向推進(jìn)”向“綜合推進(jìn)”轉變

國有企業(yè)深化混改可以加快推進(jìn)中國特色現代國有企業(yè)制度建設，有助于加強公司治理和完善公司管理;另一方面，國企混改可以助力突破或弱化所有制界限，從而帶動(dòng)更多非公資本積極參與混改企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而提升國資的影響力與控制力。從實(shí)際操作路徑而言，既要持續推進(jìn)以國企為主體的混改，也要大力支持國資參與民企混改;要加快將混改從單項推進(jìn)轉向綜合推進(jìn)，即：將混改與其他國資國企改革內容協(xié)同推進(jìn)，以取得國企改革集成效果，培育更多產(chǎn)權多元、治理現代、激勵有效、充滿(mǎn)活力的混合所有制企業(yè)。

來(lái)源:西姆國有經(jīng)濟研究院

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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