來(lái)源:西姆國有經(jīng)濟研究院

作者:徐懷玉 常金乾

自2015年開(kāi)始的新一輪的深化國企改革以來(lái)，混合所有制改革作為國企改革的重要舉措，通過(guò)混資本，達到改機制的目的，在以產(chǎn)權制度改革為核心內容的國企改革中有著(zhù)不可替代的地位。2020年發(fā)布的國企改革三年行動(dòng)方案提出，要積極穩妥深化混合所有制改革，將會(huì )加大國企混改的范圍和深度，要按照“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”要求，積極推進(jìn)混合所有制改革。在中央的倡導下，各地國企紛紛開(kāi)展混合所有制改革，那么國企推行混改究竟成效如何呢?

根據國務(wù)院國資委發(fā)布的消息，2013年以來(lái)，央企累計實(shí)施混改4000多項，引入社會(huì )資本超過(guò)1.5萬(wàn)億元。到2020年底，央企混合所有制企業(yè)的戶(hù)數占比超過(guò)70%，比2012年底提高近20個(gè)百分點(diǎn)，其中，上市公司是央企混改的主要載體。地方國有企業(yè)混合所有制戶(hù)數占比達到54%，引入社會(huì )資本超過(guò)7000億元。然而，透過(guò)這些數據，我們發(fā)現國企的混合所有制改革背后仍然存在不少問(wèn)題，特別是在改革成效上。

混合所有制改革作為本輪國企改革的核心內容，如若不能發(fā)揮出其應有的作用，那么就會(huì )成為國企改革的主要短板，進(jìn)而影響國企改革整體的進(jìn)程與效果。

一、國企混改的短板短在哪

(一)混改企業(yè)的數量占比的短板

根據公布的公開(kāi)數據，混改企業(yè)戶(hù)數占比，央企超過(guò)70%，地方國企超過(guò)50%，這比例看起來(lái)很大，也很樂(lè )觀(guān)。但我們不妨稍加分析，首先覺(jué)得在統計口徑上較為寬松，且相當比例是上市公司，而上市公司是天然的混改企業(yè)，即使是國有獨資或者全資公司上市之后，社會(huì )公共股東，即非公經(jīng)濟的參與，自然而然地就成了混改企業(yè)，這部分企業(yè)是可以統計在混改企業(yè)之中，如果排除在外，也不是不可以的。當然，上市前的企業(yè)如果已經(jīng)實(shí)施了混合所有制改革，當然是混改企業(yè)，這個(gè)毫無(wú)異議。

根據2022年3月國企改革三年行動(dòng)的完成進(jìn)度通報，按“非穿透式”口徑，在中央企業(yè)、地方各級子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)分別為7249戶(hù)和1.27萬(wàn)戶(hù)，占比分別為20%和25.7%。統計混改企業(yè)的戶(hù)數采取“非穿透式”統計，即某集團混改了，那集團下面的20或者30個(gè)企業(yè)相當于都混改了，統計只算到集團層面。但我們平時(shí)統計商事主體的時(shí)候，是按照工商登記的標準去統計，這樣，在口徑上就出現了差異。比如，某省有20個(gè)省屬?lài)�有企業(yè)，如果有5個(gè)這個(gè)層面的企業(yè)混改了，則混改面達25%。換個(gè)口徑，如果這個(gè)省包括一級、二級、三級甚至更多的級別的且合計是400個(gè)法人主體，只有5個(gè)主體是混改企業(yè)，那么這個(gè)混改面只有1.25%。所以如何統計或者何種口徑，是衡量混改面大小的一個(gè)標準問(wèn)題，也是反映改革成果的標志之一。從“應改盡改，能混盡混”的要求出發(fā)，在數據上還有很大的提升空間。

(二)混改企業(yè)的股份占比的短板

國企混改中繞不開(kāi)的話(huà)題就是企業(yè)控制權的安排問(wèn)題，是關(guān)系到混改能否達成既定目標，優(yōu)化國有企業(yè)公司治理結構，提高企業(yè)效益的關(guān)鍵性問(wèn)題。根據國家混改相關(guān)政策的規定，按照國有企業(yè)的職能分類(lèi)，混合的比例和結構，需要結合企業(yè)的客觀(guān)實(shí)際，“一企一策”地推進(jìn)。一般情況下，屬于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，國有股權“宜控則控”、“宜參則參”。關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位。公益類(lèi)國有企業(yè)一般采取國有獨資形式。

實(shí)踐中，部分國有企業(yè)為了完成上級下達的混改任務(wù)，拋棄前已述及的原則，搞拉郎配，呈現“交作業(yè)”心態(tài)，民營(yíng)股東股權占比較少，話(huà)語(yǔ)權偏弱，參與感不足。在相當一部分國企混改案例中，民營(yíng)股東的股權占比是低于10%的，與“混”之前沒(méi)什么兩樣。國企領(lǐng)導更注重完成任務(wù)，只是形式上完成了混改。

例如，A公司是某地方建筑國企集團，通過(guò)引入其上級公司設立的基金作為戰略投資者，持股比例僅5%，作為自己的改革成果上報，結果，國資委并不認同這樣的混改模式。

我們接觸的另一家化工企業(yè)B公司，新設一家注冊資本5個(gè)億的子公司，為了符合省國資委“新設企業(yè)必須是混改企業(yè)”的要求，找到一家關(guān)聯(lián)供應商，作為引入的民營(yíng)資本，出資250萬(wàn)元，占股0.5%，也算是完成混改交了差。

(三)混改企業(yè)的改革實(shí)際成效的短板

混改的目的是通過(guò)“混資本”，達到“改機制”的效果。只談形式，不談內容，是無(wú)法達到預期效果的。因此，發(fā)揮混改的效果，關(guān)鍵是能否從市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的角度去設計混改，在混改的同時(shí)配套市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制改革，激發(fā)企業(yè)活力，讓民營(yíng)股東真正參與進(jìn)來(lái)。實(shí)際上，由于種種因素的限制，不少國企混改后并未在企業(yè)深化機制改革，或者說(shuō)機制改革力度不大。最終除了股東變化之外，其他一切沒(méi)變，對企業(yè)的發(fā)展也難以起到推動(dòng)作用。

例如，C公司是當地大型國企集團下屬的一家科技型企業(yè)，市場(chǎng)化程度不高，業(yè)務(wù)長(cháng)期依賴(lài)集團內部市場(chǎng)�；旄牡闹饕�目的是通過(guò)引入一家行業(yè)內技術(shù)領(lǐng)先的民營(yíng)企業(yè)，借助民營(yíng)企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢提升自身的發(fā)展水平�；旄暮�，民營(yíng)企業(yè)股權比例為30%，國有股東占股70%，國資保持控股地位。剛開(kāi)始，隨著(zhù)民營(yíng)股東的進(jìn)入，市場(chǎng)化程度明顯提高，營(yíng)收和利潤呈現上升的良好態(tài)勢。但由于沒(méi)有建立相應的公司治理機制，董事會(huì )對經(jīng)營(yíng)層的授權也遲遲落不了地，按照公司章程的約定，民企推薦的總經(jīng)理遲遲得不到董事會(huì )的批準和聘用，公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制改革更是沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)成果也胎死腹中。最終導致民企退股，雙方不歡而散，上演了一場(chǎng)轟轟烈烈的改革鬧劇。

二、如何補國企混改的短板

混合所有制改革不同于其他的一些改革，比如任期制和契約化，比如董事會(huì )的外大內，是一種單方面行為，公司遵循有關(guān)規定做就可以了，不需要第三方的同意，也不需要和其他超出公司掌控力之外的主體去協(xié)調。

混改顯然不同于上述改革。首先，混改涉及股權的變動(dòng)，公司本身不能做主，需要股東會(huì )的決議，國企尤其需要上級的批準，出現國企混改后非控股的，有的還需要政府審批；其次，引進(jìn)戰投不是非公經(jīng)濟的戰投想進(jìn)就進(jìn)，或者你想讓他進(jìn)就進(jìn)，這是一個(gè)商務(wù)的過(guò)程，是一個(gè)本著(zhù)“平等自愿，互利互惠”的原則下達成的一致，并形成協(xié)議，制定章程。這個(gè)過(guò)程有時(shí)候很長(cháng)，這件事情有時(shí)候很難；第三，更多的是觀(guān)念的問(wèn)題。“郎顧之爭”至今不絕于耳，“國有資產(chǎn)流失”的風(fēng)險壓力依然很大，于是，不能讓“逐利”的民企侵蝕國企的正統思想。說(shuō)到底，混改的阻力更多的是來(lái)自觀(guān)念的解放。

那么，如何去補國企混改的短板呢，我們認為，去尋找混改的發(fā)力點(diǎn)，然后啃下混改這塊堅硬的骨頭。

什么是企業(yè)的發(fā)力點(diǎn)，發(fā)力點(diǎn)在哪里，這是我們首先要思考的問(wèn)題。劉鶴副總理和郝鵬主任多次強調，國企改革就是要把企業(yè)活力釋放出來(lái)，就是要把企業(yè)的競爭力打造出來(lái)。原中建材董事長(cháng)宋志平說(shuō)過(guò)，混改就是國企的實(shí)力，加民企的活力，等于公司的競爭力。

所以，企業(yè)的發(fā)力點(diǎn)在于如何釋放企業(yè)活力入手。

(一)對符合條件的國有企業(yè)應改盡改，能混則混

國有企業(yè)一般都是具備一定基礎和規模的集團性企業(yè)，旗下的企業(yè)數量從幾個(gè)、幾十個(gè)到更多，當然，并不是每個(gè)企業(yè)都可以混改，都需要混改。所以，我們建議國企集團對所屬企業(yè)整體混改情況進(jìn)行梳理，按照前已述及的方式進(jìn)行分類(lèi)，特別是對于主業(yè)處于充分競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，按照應改則改、能混則混的原則持續推進(jìn)和深化混改。要針對每個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定一企一策的混改策略和方案，包括選擇什么樣的戰略投資者，釋放多少股份比例給戰投，是否同時(shí)實(shí)施員工持股，如何通過(guò)投資協(xié)議和公司章程，平衡國企和民企的合理訴求……通過(guò)混改，倒逼公司治理的完善，促進(jìn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制的健全；通過(guò)混改，調動(dòng)企業(yè)員工的積極性和創(chuàng )造性；通過(guò)混改，提高企業(yè)效率，釋放企業(yè)活力；通過(guò)混改，促進(jìn)企業(yè)向市場(chǎng)要資源，提高企業(yè)競爭力。

(二)對混改企業(yè)實(shí)施差異化管控模式，充分授權

實(shí)踐中，我們對于混改企業(yè)的管控模式，一直存在爭議。比如，有一家混改企業(yè)的上級董事長(cháng)，他當初就認為，混改企業(yè)也是我們的控股子公司，應當和其他公司一樣的管理，顯示最基本的公平。還有一個(gè)企業(yè)的戰略投資部部長(cháng)，咨詢(xún)我一個(gè)問(wèn)題：“為什么我們下面的混改企業(yè)不執行公司的文件”云云。

之所以存在這樣的一些情況，是因為我們的國企干部存在國企管理的思維慣性以及對非公經(jīng)濟主體的輕視。我們知道，混改企業(yè)的股東至少是由國資和非公經(jīng)濟兩類(lèi)不同性質(zhì)的主體構成，否則就不是混改企業(yè)。

所以對于混改企業(yè)，他的上級不是國資股東或者大股東，是股東大會(huì )，大股東表達意愿，應當依據公司法和遵循公司章程，按照這個(gè)規則在股東大會(huì )或者董事會(huì )上去行使權利，而不是還是上級說(shuō)了算或者簡(jiǎn)單地發(fā)文貫徹。僅從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，混改企業(yè)需要有一個(gè)有別于其他國有獨資(全資)企業(yè)的管控制度，即差異化管控制度。

差異化管控的最直接的表現方式就是給混改企業(yè)授權，且授權充分。授權第一步，是明晰大股東和股東會(huì )的權責界面，包括議事規則；其次是股東會(huì )和董事會(huì )的權責界面和議事規則；再次是董事會(huì )和經(jīng)理層的權責界面和議事規則。通過(guò)授權，讓企業(yè)的各個(gè)治理結構之間，知道哪些事可以做，哪些事不可以做，“不越位，不缺位，不各自為政，不相互替代。”授權不僅僅是權利，其實(shí)更多的是責任，當公司決策出現失誤的時(shí)候，容易追責。只有容易追責的時(shí)候，才會(huì )切實(shí)地負起責任，而不是推諉和懶政。做到“各司其職，各負其責，協(xié)調運轉，有效制衡，”企業(yè)的效率自然即提高了。

(三)對混改企業(yè)實(shí)施員工持股，激發(fā)內力

國企相對于民企，員工持股有著(zhù)很好的基礎。主要是員工對于企業(yè)有著(zhù)非常強的身份認同感，他們當中有些人甚至從祖父輩開(kāi)始就工作在這個(gè)企業(yè)，可謂“獻了青春獻終身，獻了終身獻兒孫。”他們大都對企業(yè)有非常深厚的感情，本能地認為自己就是企業(yè)的一份子。因此，推行員工持股，讓他們成為企業(yè)真正的主人，是符合他們感情需要的，滿(mǎn)足了他們盼望與企業(yè)休戚與共的心愿。所以，在國企改革中推行員工持股，是要讓員工對企業(yè)的未來(lái)充滿(mǎn)希望，充分調動(dòng)員工的主觀(guān)能動(dòng)性，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的內生動(dòng)力。

首先，員工持股是混合所有制改革的一種。國有資產(chǎn)在有些行業(yè)采取相對控股、參股甚至退出的方式，允許非公有制經(jīng)濟進(jìn)入，允許原來(lái)企業(yè)的管理層或者員工持股，將是國有企業(yè)改革的重要模式�！吨笇б庖�(jiàn)》提出，員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。因此，員工持股屬于非公有經(jīng)濟的性質(zhì)，有利于深化國有企業(yè)改革，調動(dòng)各方面積極性，促進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟。

其次，員工持股能從根本上促進(jìn)和改善公司治理。員工既是勞動(dòng)者，了解企業(yè)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和研發(fā)的全過(guò)程，是生產(chǎn)線(xiàn)上的一個(gè)環(huán)節和部分，也是現代化企業(yè)的一個(gè)重要的生產(chǎn)要素。同時(shí)擁有股東身份，參與混改后的國有企業(yè)的公司治理，員工持股制度使員工代表可進(jìn)入公司董事會(huì )、監事會(huì )、管理層等公司治理的各方面，參與公司的重大經(jīng)營(yíng)決策，有利于更好的激勵約束機制的建立。由于企業(yè)各個(gè)層級都有大小不同的股東們的參與，有利于企業(yè)作出更科學(xué)的決策，也有利于國有企業(yè)監督機制的建立。

員工持股有利于企業(yè)的長(cháng)期發(fā)展。去年年底，西姆發(fā)表的一篇研究文章《最高漲幅699%!盤(pán)點(diǎn)近三年上市國企員工持股效果》。該文章研究表明，實(shí)行員工持股的企業(yè)大部分經(jīng)營(yíng)績(jì)效有所提高。文章指出，從2018年到2020年三年間，A股一共有1160家上市公司的員工持股方案通過(guò)了股東大會(huì )審議，其中2018年411家，2019年320家，2020年429家，相對比較穩定，但2021年的前三季度，已經(jīng)有658家上市公司的員工持股方案通過(guò)了股東大會(huì )審議，可以說(shuō)是出現了一個(gè)小的爆發(fā)性增長(cháng)。研究還表明，2019年實(shí)施員工持股的地方國企，當年平均凈利潤增長(cháng)率為-123.71%，實(shí)施員工持股后，2020年即出現反轉，達到37.57%，2021年前三季度達到160.01%;2020年實(shí)施員工持股的地方國企，當年平均凈利潤增長(cháng)率為21.87%，2021年前三季度凈利潤增長(cháng)率翻了整整四倍多。

一方面企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)不斷改善，另一方面員工股東也從不斷的業(yè)績(jì)增長(cháng)中獲得利益，激勵員工股東產(chǎn)生內生動(dòng)力，不斷地、能動(dòng)地努力工作，形成良性循環(huán)。

綜上，員工股是現代企業(yè)的一項重要制度，是國企改革中的一項重要措施和手段，對提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、激發(fā)員工的積極性和創(chuàng )造力、改善企業(yè)的治理規則和結構，避免經(jīng)理人的短期行為和促進(jìn)企業(yè)的長(cháng)期發(fā)展等方面都有重要意義。

另一個(gè)西姆的案例也證實(shí)了上述觀(guān)點(diǎn)。D公司是一家省屬集團公司的下屬信息化公司，承擔著(zhù)當地政府的智慧平臺建設任務(wù)。2020年，我們運用“4P模型”工具，即確定混改方案(Project)，制定商業(yè)計劃書(shū)(Plan)，用好資源力量(Power)和管理模式(Pattern)，破解混改過(guò)程中的難題，對D公司與行業(yè)龍頭企業(yè)混改，其中，民企占股25%，員工持股平臺占股15%，國資占股60%。D公司對于核心的管理人員和技術(shù)人員實(shí)施的員工持股，明顯調動(dòng)了員工干事創(chuàng )業(yè)的積極性，業(yè)務(wù)開(kāi)展得有聲有色，近三年營(yíng)收利潤增長(cháng)幅度超過(guò)30%以上。

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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