一、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》出臺的背景和意義。

　　鐵路是國民經(jīng)濟大動(dòng)脈和關(guān)鍵基礎設施，加快推進(jìn)鐵路建設，既利當前，又利長(cháng)遠，對穩增長(cháng)、調結構、惠民生具有重要意義。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導同志十分關(guān)心鐵路建設，多次作出重要批示，要求加快鐵路發(fā)展。同時(shí)，鐵路抄送列表總公司也面臨較大的債務(wù)負擔，還本付息壓力逐漸加大，解決好鐵路建設投融資問(wèn)題十分迫切。鐵路建設不能再靠國家投資單打獨斗，必須實(shí)現投資主體多元化，廣泛吸引社會(huì )資本參與。

　　深化鐵路投融資體制改革，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )精神，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的一項重要改革，事關(guān)鐵路改革發(fā)展全局，對鐵路健康可持續發(fā)展具有重要意義。我委深入貫徹國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2013〕33號)、《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕60號)文件精神，會(huì )同有關(guān)方面深入調研，聽(tīng)取地方政府、相關(guān)企業(yè)的意見(jiàn)和建議，組織有關(guān)專(zhuān)家以問(wèn)題為導向開(kāi)展相關(guān)政策研究，在此基礎上，我委會(huì )同財政部、國土資源部、銀監會(huì )、國家鐵路局等5部委聯(lián)合出臺了《實(shí)施意見(jiàn)》。

　　二、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》對進(jìn)一步深化鐵路投融資體制改革的作用。

　　此前，社會(huì )資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式。在此基礎上，《實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步拓寬了社會(huì )資本投資鐵路的渠道，一方面為了盤(pán)活鐵路總公司大量的存量資產(chǎn)，緩解融資和債務(wù)壓力，支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會(huì )資本;另一方面拓寬鐵路發(fā)展基金發(fā)行渠道，按照特事特辦的原則，支持通過(guò)設立專(zhuān)項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。通過(guò)以上幾種方式，社會(huì )資本既可以通過(guò)直接投資參與鐵路建設和運營(yíng)，也可以選擇不直接參與鐵路建設運營(yíng)的資本運作方式，投資渠道更寬，模式更多樣，更有利于推進(jìn)鐵路建設可持續發(fā)展。

　　截止“十二五”末，全國鐵路營(yíng)業(yè)里程達到12.1萬(wàn)公里，其中高速鐵路營(yíng)業(yè)里程突破1.9萬(wàn)公里，位居世界第一。“十二五”鐵路固定資產(chǎn)投資完成3.58萬(wàn)億元、新線(xiàn)投產(chǎn)3.05萬(wàn)公里，較“十一五”分別增長(cháng)47.3%、109%，鐵路年度投資持續保持8000億元以上高位運行，在經(jīng)濟下行壓力加大的情況，鐵路投資對促進(jìn)經(jīng)濟平穩健康發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

　　三、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》采取的穩定社會(huì )資本投資預期的措施。

　　鐵路項目投資動(dòng)輒數十億元，甚至數百億、上千億元，投資規模大、回收期長(cháng)，大部分項目整體收益低，其中客運鐵路運營(yíng)初期大多處于虧損狀態(tài)�？紤]到鐵路行業(yè)的特點(diǎn)，如何提高項目收益，增強對社會(huì )資本的吸引力確實(shí)是瓶頸和難點(diǎn)�！秾�(shí)施意見(jiàn)》主要通過(guò)以下幾方面措施提高項目綜合收益，增強社會(huì )資本參與鐵路的積極性：

　　一是在項目選擇過(guò)程中，敢于拿出效益好的項目吸引社會(huì )資本進(jìn)入，優(yōu)先推薦市場(chǎng)前景較好、投資預期收益較穩定的項目。

　　二是明確社會(huì )資本投資鐵路同等享受?chē)�家支持鐵路建設土地綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策，這一點(diǎn)是提高項目收益的重要舉措，讓社會(huì )資本享受與國鐵同等政策，也體現了國家大力支持社會(huì )資本投資鐵路的決心。

　　三是對按規定實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)的鐵路項目，由企業(yè)自主定價(jià)。長(cháng)期以來(lái)我國鐵路實(shí)行政府定價(jià)，運價(jià)水平總體偏低，目前，國家已經(jīng)放開(kāi)部分鐵路運輸產(chǎn)品的價(jià)格，包括動(dòng)車(chē)組票價(jià)等，這反映了鐵路運價(jià)改革的趨勢，后續我們還將按照市場(chǎng)化的原則，繼續推動(dòng)運價(jià)改革。

　　四是發(fā)揮政府資金的引導作用，對公益性運輸，建立合理的補償制度，激發(fā)市場(chǎng)活力，并鼓勵地方政府配套跟進(jìn)，出臺相應資金支持政策。

　　四、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》對社會(huì )資本權益的保障。

　　社會(huì )資本投資的鐵路需要納入國家鐵路統籌運輸服務(wù)，國家干線(xiàn)鐵路也需要其他鐵路的補充和支持，兩者密不可分。從實(shí)際情況看，部分項目社會(huì )資本在項目建設計劃、建設方案、投資控制、運輸安排等公司重大管理事項上的話(huà)語(yǔ)權有待提高，尤其是運輸調度保障不足，容易出現需求有余、運力不足的局面，影響項目投資效益。保障企業(yè)合法權益，首先要尊重企業(yè)市場(chǎng)主體地位，建立健全項目法人治理結構，支持項目法人自主決策重大事項。出于路網(wǎng)整體性和運輸安全性考慮，目前我國的國家鐵路網(wǎng)由鐵路總公司統一管理和調度指揮，如何理順鐵路總公司與社會(huì )資本之間的運輸關(guān)系是我們研究的重點(diǎn)。

　　《實(shí)施意見(jiàn)》明確提出項目的運輸管理方式應由企業(yè)自主選擇，支持有條件的項目實(shí)行管內自主運輸調度，充分保障企業(yè)的運輸自主權。同時(shí)，借鑒民航、城市軌道交通等其他行業(yè)的經(jīng)驗，《實(shí)施意見(jiàn)》著(zhù)重強調鐵路總公司要轉變服務(wù)方式，向社會(huì )資本提供線(xiàn)路使用、車(chē)站服務(wù)、技術(shù)作業(yè)、設施設備維護、委托運輸等各類(lèi)鐵路資源的社會(huì )化服務(wù)。鐵路總公司可以收取相應的服務(wù)費用，用于維護和升級相關(guān)設施，提高服務(wù)水平和保障能力。這種模式既有利于路網(wǎng)資源共享，又有利于厘清資產(chǎn)界面。

　　五、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》對項目收費和收入分配合理性的保障。

　　現在鐵路總公司已開(kāi)展部分社會(huì )化服務(wù)，比如接受社會(huì )資本委托開(kāi)展運輸管理服務(wù)，這項服務(wù)本身有較大的市場(chǎng)需求，一些缺乏鐵路運營(yíng)經(jīng)驗和人才隊伍的社會(huì )資本通常希望借助專(zhuān)業(yè)鐵路運輸公司的技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢降低管理成本，但由于目前委托運輸服務(wù)缺乏市場(chǎng)化的標準，企業(yè)往往認為委托運輸費用占成本比例較高�！秾�(shí)施意見(jiàn)》要求有關(guān)方面對社會(huì )化服務(wù)項目要明碼標價(jià)，公開(kāi)收費標準，強化清單式管理。同時(shí)政府要加強監管，將鐵路各種社會(huì )化服務(wù)的項目和收費標準納入到各級價(jià)格主管部門(mén)的監管范疇，規范收費行為，保障市場(chǎng)公平交易。

　　合資鐵路清算方式也是社會(huì )資本反映比較多的問(wèn)題。我國的清算體系發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段，每個(gè)階段清算方式的設計都有其歷史背景，與當時(shí)的鐵路管理體制相關(guān)，盡管今天鐵路改革已經(jīng)實(shí)現了政企分開(kāi)，但清算體系還須加大改革步伐，適應鐵路投資多元化的需要。目前存在的清算體系不透明、信息不公開(kāi)、路網(wǎng)中不同線(xiàn)路之間交叉補貼等問(wèn)題確實(shí)影響社會(huì )資本投資鐵路的積極性。按照《實(shí)施意見(jiàn)》，下一步有關(guān)方面要結合我國鐵路實(shí)際情況和改革方向，抓緊制定更科學(xué)系統、更符合市場(chǎng)化需要的清算體系，并實(shí)現公開(kāi)透明，更好保護社會(huì )資本經(jīng)營(yíng)利益和積極性。

　　六、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》如何幫助社會(huì )資本緩解融資難題。

　　鐵路項目資金需求大，除企業(yè)自身出資外，還需依靠銀行等金融機構的支持。由于鐵路項目一般自身收益不高、投資回收周期長(cháng)的特點(diǎn)，銀行對社會(huì )資本發(fā)放貸款比較謹慎�！秾�(shí)施意見(jiàn)》提出了多項金融創(chuàng )新舉措，例如利用采礦權、特許經(jīng)營(yíng)權等進(jìn)行擔保貸款，探索利用鐵路運輸、土地綜合開(kāi)發(fā)等預期收益進(jìn)行質(zhì)押貸款�！秾�(shí)施意見(jiàn)》還強調發(fā)揮債券和證券市場(chǎng)的融資作用，支持和鼓勵社會(huì )資本通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、債務(wù)融資工具以及項目收益債、可續期債券和上市融資等方式籌集建設資金。推出這些新的金融產(chǎn)品，就是希望拓寬社會(huì )資本融資渠道，簡(jiǎn)化和加快辦理融資手續，確保企業(yè)有充足、穩定的資金推進(jìn)項目建設。

　　七、關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》如何確保公眾利益和公共安全?

 

　　鐵路作為大眾化的交通出行工具，與老百姓利益息息相關(guān)，絕不能因為引進(jìn)社會(huì )資本就降低運輸安全要求、降低服務(wù)質(zhì)量要求。保障公共利益，一是要從源頭著(zhù)手，規范社會(huì )資本投資主體的選擇、確定程序，通過(guò)競爭方式挑選真正具有實(shí)力、信譽(yù)的社會(huì )資本投資鐵路，并通過(guò)投資協(xié)議等法律文件約束相關(guān)責任和義務(wù)，有效保障公共利益;二是要明確責任主體，項目法人作為責任主體依法承擔安全、質(zhì)量和環(huán)境責任，切實(shí)履行運輸企業(yè)社會(huì )責任和公共服務(wù)義務(wù)，服從國家應急調度和管理;三是強化政府監管，加強政府在建設、運營(yíng)和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的監管責任，政府也將通過(guò)加強監管逐步建立健全社會(huì )資本投資鐵路市場(chǎng)的信用記錄，保障市場(chǎng)健康發(fā)展。

 

政策原文：　　關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)

                        國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

社會(huì )資本 鐵路