國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出，要加快推進(jìn)生態(tài)保護補償法制建設，研究制定生態(tài)保護補償條例�！兑庖�(jiàn)》將實(shí)現綜合性、一體化的生態(tài)保護補償向規范化和法治化方向邁出了堅實(shí)的一步。

 

　　我國實(shí)行自然資源國家所有制，國家是提供生態(tài)系統服務(wù)的自然環(huán)境要素的所有權主體，同時(shí)也是依靠自然資源獲益的主體。有鑒于此，中央政府在國外“生態(tài)服務(wù)付費”概念的基礎上結合國情創(chuàng )造性地提出了“生態(tài)保護補償”的概念。

 

　　所謂生態(tài)保護補償，是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會(huì )成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護受益者通過(guò)向生態(tài)保護者以支付金錢(qián)、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。其中，“生態(tài)保護受益者”，是指從維護和創(chuàng )造生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值等生態(tài)保護活動(dòng)中受益的個(gè)人、單位和地方人民政府;“生態(tài)保護者”，則是指為維護和創(chuàng )造生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值投入人力、財力、物力或者發(fā)展機會(huì )受到限制的個(gè)人、單位和地方人民政府。

 

　　我國生態(tài)保護補償工作經(jīng)過(guò)了長(cháng)期的探索和實(shí)踐。20年來(lái)，中央政府通過(guò)縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付以及環(huán)境資源保護稅費等方式，以國家西部大開(kāi)發(fā)政策為依托，相繼在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重點(diǎn)生態(tài)功能區等領(lǐng)域實(shí)施了多項重大生態(tài)保護、生態(tài)修復和生態(tài)建設工程以及生態(tài)保護的獎補政策，取得了令人矚目的成就。各地政府也積極探索在森林、流域設立地方生態(tài)保護補償資金，用于地方生態(tài)公益林保護以及水源涵養和水質(zhì)保護。

 

　　隨著(zhù)我國生態(tài)保護補償工作不斷深入，其面臨的規范化和法治化問(wèn)題也逐漸凸顯。一是有關(guān)生態(tài)保護補償的法律規定散見(jiàn)于《環(huán)境保護法》和諸多單項環(huán)境與資源保護法律之中，僅有原則性、鼓勵性規范而無(wú)具體的財稅和體制機制安排條款。實(shí)踐中各地實(shí)施生態(tài)保護補償所需要的資金主要來(lái)源于中央政府和地方各級政府，由各部門(mén)通過(guò)向財政申請轉移支付資金或者有關(guān)生態(tài)工程項目撥款來(lái)實(shí)現，資金供給缺乏連續性和穩定性。二是各部門(mén)制定的生態(tài)保護補償政策文件通常只專(zhuān)注本部門(mén)職權范圍內的生態(tài)保護領(lǐng)域，對生態(tài)系統的整體性考慮不足，對自然資源的補償只偏重于經(jīng)濟價(jià)值而很少考慮其固有的生態(tài)價(jià)值，導致各部門(mén)之間規定的生態(tài)保護補償資金來(lái)源、補償范圍和補償方式等內容各不相同且相互封閉信息不交流，總體補償范圍狹窄、補償標準偏低，許多不同領(lǐng)域的資金存在重疊使用或者使用不當的現象。三是生態(tài)保護補償主要是以有時(shí)效性的生態(tài)建設工程為載體，采取以資金補償為主，以政策補償、實(shí)物補償、智力補償等為輔的補償方式，一旦生態(tài)建設工程結束補償資金就不再發(fā)放。這種由政府包干補償資金而保護者和受益者之間關(guān)系脫節、權責落實(shí)不到位的方式很難轉變人們傳統觀(guān)念和生產(chǎn)生活方式，不能解決生態(tài)破壞的根本問(wèn)題。四是區域間生態(tài)保護補償缺乏指導性規范，省際之間的補償方式仍在探索中。此外，本應在生態(tài)保護補償中居重要地位的“受益者付費，保護者受償”的責權統一的市場(chǎng)化運行機制也未全面構建和形成。

 

 

　　基于上述問(wèn)題，制定生態(tài)保護補償條例，應當將重點(diǎn)放在確立和明確生態(tài)保護補償的基本原則、主要領(lǐng)域與對象范圍、資金來(lái)源與補償標準、補償方式與補償效益及其評估機制、相關(guān)主體的權利義務(wù)關(guān)系、監督考評機制以及責任追究機制等具體的制度措施之上。其中，應當著(zhù)重研究將當前分散于各領(lǐng)域實(shí)施的各類(lèi)補償費用以及環(huán)境保護稅收等逐漸統合成為國家生態(tài)保護補償專(zhuān)項資金并由政府統一分配使用。此外，改變政府單一責任補償形式，拓展橫向生態(tài)保護補償方式，建立保護者和受益者之間良性的互動(dòng)機制和全社會(huì )參與的社會(huì )資本投入市場(chǎng)化機制，也是制定生態(tài)保護補償條例應當規定的重要內容。(北京大學(xué)法學(xué)院教授　汪勁)

 

 

政策原文：　　國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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