投融資體制改革回顧與展望

國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長(cháng) 歐鴻

投融資體制是我國經(jīng)濟體制的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院高度重視投融資體制改革工作，特別是黨的十八大以來(lái)，中央不斷深化投融資體制改革，出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，推動(dòng)建立新型投融資體制;黨的十九大報告明確提出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵性作用”。各地、各部門(mén)認真貫徹落實(shí)中央決策部署，投融資體制改革取得顯著(zhù)成效。在新的歷史起點(diǎn)上，我們將以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，認真總結投融資體制改革的經(jīng)驗，鞏固改革成果，繼續探索創(chuàng )新，以深化投融資體制改革的新舉措，促進(jìn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、黨的十八大以來(lái)投融資體制改革的主要成就

新中國成立到改革開(kāi)放前，我國實(shí)行高度集中的基本建設管理體制;改革開(kāi)放后到2000年前后，我國初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場(chǎng)化的投資管理體制;以2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》為起點(diǎn)，我國開(kāi)啟了以確立企業(yè)投資主體地位、規范政府投資管理職能為重點(diǎn)的新一輪改革。黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)供給側結構性改革不斷推進(jìn)、市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用不斷發(fā)揮以及“放管服”改革不斷深化，我國在推進(jìn)建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規范，宏觀(guān)調控有效、法治保障健全的新型投融資體制方面，取得了顯著(zhù)成效，主要包括以下幾方面。

(一)推進(jìn)投資領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權，發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化投資結構中的決定性作用。大幅壓減投資項目審批事項范圍，加強投資管理服務(wù)信息化建設，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資自主權，調動(dòng)社會(huì )資本積極性。一是深化投資審批制度改革，減少企業(yè)投資制度性束縛。三次修訂《核準目錄》，大幅減少政府核準的項目范圍。除極少數核準項目外，對其他企業(yè)投資項目一律實(shí)行告知性備案管理，據統計，2018年備案類(lèi)項目占企業(yè)投資項目比例為97.2%。建立前置精簡(jiǎn)、報建并聯(lián)的新型審批流程，項目核準前置只保留2項，其余審批事項與核準并聯(lián)辦理。制定統一的投資審批事項和申報材料清單并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)減少投資審批中的自由裁量權。二是通過(guò)“制度+技術(shù)”融合，促進(jìn)投資便利化。建成并運行全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“在線(xiàn)平臺”)，為各部門(mén)實(shí)現“并聯(lián)審批、一網(wǎng)通辦”提供技術(shù)支撐。通過(guò)在線(xiàn)平臺發(fā)布規劃、政策、技術(shù)標準及辦事指南等信息，提高各類(lèi)投資者獲取政策信息的可及性和便捷性。三是建立固定資產(chǎn)投資運行監測機制。通過(guò)投資信息大數據分析，定期向社會(huì )發(fā)布投資發(fā)展趨勢監測報告，引導各類(lèi)投資主體自主決策、科學(xué)決策。

(二)加強和改進(jìn)政府投資管理，更好發(fā)揮政府投資的引導和帶動(dòng)作用。健全完善政府投資范圍的評估調整機制及資金安排方式，不斷調整優(yōu)化政府投資結構，切實(shí)提高政府投資效益。一是加強政府投資方向和投資范圍精準化管理。特別是對中央預算內投資實(shí)行“一專(zhuān)項一辦法”，并建立動(dòng)態(tài)評估調整機制，不斷優(yōu)化投資方向和結構。同時(shí)，根據中央決策部署、規劃建設任務(wù)和年度建設需求等，將中央預算內投資集中用于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節。二是建立政府投資項目的儲備、滾動(dòng)實(shí)施機制。推動(dòng)編制三年滾動(dòng)計劃和重大項目庫建設，更好協(xié)調當前和長(cháng)遠、項目與資金的關(guān)系，為合理安排政府投資、提高政府投資效率提供支撐。三是創(chuàng )新政府投資資金安排方式。靈活運用直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等手段支持各類(lèi)投資項目，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。

(三)加強事中事后監管，切實(shí)規范各類(lèi)投資活動(dòng)。完善投資監管體系建設，推動(dòng)政府投資管理重心由事前審批轉向過(guò)程服務(wù)和事中事后監管。一是完善企業(yè)投資項目事中事后監管體系。出臺《企業(yè)投資項目事中事后監管辦法》，推動(dòng)投資管理重心從政府事前審批向事中事后監管轉移，通過(guò)法治手段實(shí)現放寬準入和規范管理相結合，實(shí)現扶優(yōu)汰劣。二是進(jìn)一步完善中央預算內投資項目綜合監管制度。印發(fā)實(shí)施中央預算內投資計劃實(shí)施綜合監管辦法等規章制度，聚焦事中事后監管、全覆蓋監管、全過(guò)程監管、常態(tài)化監管和綜合監管體系建設。三是依托在線(xiàn)平臺，加強項目建設全過(guò)程監管和部門(mén)協(xié)同監管，積極探索事中事后監管新模式。

(四)加強政策引導，促進(jìn)投資結構優(yōu)化。貫徹新發(fā)展理念、完善總體設計，按照發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求，進(jìn)一步強化相關(guān)政策的導向作用。一是完善投融資體制改革的頂層設計。推動(dòng)出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，明確投融資體制改革的重點(diǎn)方向，充分發(fā)揮投融資對穩增長(cháng)、調結構、惠民生、補短板、防風(fēng)險的關(guān)鍵作用。二是發(fā)揮發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標準等對各類(lèi)投資活動(dòng)的引導作用，加快實(shí)現從微觀(guān)轉向宏觀(guān)、從審批轉向監管、從項目安排轉向制度供給。三是發(fā)揮項目資本金制度對投資活動(dòng)的引導作用。報請國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》，對項目資本金比例浮控結合，積極擴大有效投資和促進(jìn)投資結構調整。

(五)完善投資法治體系，確保改革于法有據。推動(dòng)投資領(lǐng)域法治建設。一是加強和改進(jìn)政府投資管理，推動(dòng)出臺《政府投資條例》，明確政府投資的基本規范，提高政府投資管理的法治化、規范化水平。二是不斷加強中央預算內投資管理，相繼出臺《中央預算內直接投資項目管理辦法》《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》，中央預算內投資管理日益規范和嚴謹。三是推進(jìn)企業(yè)投資管理法治化建設，出臺《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》等，依法規范企業(yè)投資行為。四是不斷完善投資管理法治體系，推動(dòng)出臺《機關(guān)團體建設樓堂館所條例》《全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺運行管理暫行辦法》《工程咨詢(xún)管理辦法》等法規規章，規范各類(lèi)投資建設活動(dòng)。

(六)完善政策體系，持續增強民間投資活力。出臺了一系列鼓勵民間投資的政策措施，有效激發(fā)民間投資活力。一是先后印發(fā)“非公經(jīng)濟36條”“民間投資36條”“鼓勵社會(huì )投資39條”以及《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》等文件，提出具體政策措施，有針對性地解決制約民間投資增長(cháng)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。二是通過(guò)組織召開(kāi)民營(yíng)企業(yè)座談會(huì )、各省(區、市)政府負責同志促進(jìn)社會(huì )投資健康發(fā)展工作會(huì )議、開(kāi)展促進(jìn)民間投資健康發(fā)展專(zhuān)項督查和第三方評估調研等方式，狠抓已出臺政策的貫徹落實(shí)，不斷提振民間投資信心。三是大力推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作(PPP)，陸續出臺數十項政策文件，創(chuàng )新與規范并舉，明確了項目?jì)�備、項目論證、社會(huì )資本方選擇等覆蓋PPP項目全生命周期的操作流程和實(shí)施導則，鼓勵民間資本參與基礎設施項目建設。據統計，民間投資占全國固定資產(chǎn)投資比重已連續8年超過(guò)60%，最高時(shí)達到65.4%。

二、繼續深化投融資體制改革的展望與建議

隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，以習近平同志為核心的黨中央對我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提出了一系列新論斷、新理念、新觀(guān)點(diǎn)，為新形勢下深化投融資體制改革提供了根本指南。我們要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，立足發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關(guān)鍵性作用的功能定位，適應投資促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，圍繞充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步深化投融資體制改革。

(一)深入推進(jìn)投資審批制度改革，提高投資建設效率。一是完善項目決策與用地規劃等建設條件協(xié)同機制，解決投資項目在落實(shí)選址、用地、規劃等建設條件以及相關(guān)審批中的突出問(wèn)題。二是建立以投資決策綜合性咨詢(xún)?yōu)榛�礎的聯(lián)合評審機制，鼓勵發(fā)展全過(guò)程和綜合性投資咨詢(xún)機構，推動(dòng)投資中介服務(wù)機構由資質(zhì)管理向行業(yè)自律、市場(chǎng)約束、信用監管模式轉變。三是簡(jiǎn)化、整合投資項目報建手續。進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)化包括施工圖審查在內的工程報建審批事項和環(huán)節，在保障工程質(zhì)量安全的前提下，切實(shí)降低工程建設時(shí)間成本。

(二)加強政府投資統籌管理，強化政府投資補短板作用。一是推動(dòng)政府投資計劃全覆蓋，優(yōu)化投資計劃編制和平衡銜接機制�？茖W(xué)編制政府投資三年滾動(dòng)計劃和年度計劃，統籌管理財政建設資金。二是建立政府投資范圍動(dòng)態(tài)調整機制，根據新時(shí)代社會(huì )主要矛盾的變化和高質(zhì)量發(fā)展要求，健全完善政府投資范圍評估調整機制，不斷優(yōu)化政府投資的方向和結構。三是分類(lèi)健全直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等資金安排方式的制度和機制，提高政府投資效益。

(三)健全投資引導服務(wù)機制，促進(jìn)投資結構優(yōu)化。一是進(jìn)一步完善投資項目資本金制度，更好發(fā)揮資本金制度的作用，實(shí)現促進(jìn)有效投資和債務(wù)風(fēng)險防范緊密結合、協(xié)同推進(jìn)。二是進(jìn)一步提升投資監測預測服務(wù)水平。積極將在線(xiàn)平臺投資數據轉化為服務(wù)型數據產(chǎn)品，加強投資項目信息匯總分析，強化對優(yōu)化投資結構的信息服務(wù)引導作用。三是進(jìn)一步提升在線(xiàn)平臺建設應用力度。擴展在線(xiàn)平臺功能，加快實(shí)現投資管理“一網(wǎng)通辦”。推進(jìn)在線(xiàn)平臺政務(wù)信息向各方開(kāi)放，特別是加快探索建立投融資在線(xiàn)對接平臺，實(shí)現金融機構與項目單位的雙向選擇，暢通融資渠道。

(四)健全投資項目監管執法體系，促進(jìn)投資高質(zhì)量發(fā)展。一是落實(shí)《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)要求，加強投資項目事中事后監管，推動(dòng)建立投資項目屬地化監管機制，明確監管內容、監管手段、處罰措施、罰則適用等內容，完善監管執法程序。二是針對企業(yè)投資項目未批先建、批建不符以及政府投資項目未批先建、邊批邊建、自批自建、違規超概算、違規調整概算等，組織開(kāi)展監管執法實(shí)踐，依法治理違法劣質(zhì)投資活動(dòng)，推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展。

(五)持續激發(fā)民間有效投資活力、提高投資質(zhì)量和效益。一是推動(dòng)鼓勵民間投資各項政策落細落地落實(shí)，紓解民營(yíng)企業(yè)融資困境，加大減稅降費力度，提升民營(yíng)企業(yè)轉型升級能力，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提振民間投資信心。二是不斷破除民間資本進(jìn)入重點(diǎn)領(lǐng)域的隱形障礙，繼續規范有序推廣PPP模式，支持民間資本采用PPP模式參與基礎設施補短板項目建設。探索通過(guò)REITs等多種方式盤(pán)活基礎設施存量資產(chǎn)，擴寬民間投資渠道。

來(lái)源:國資管理

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

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