2019年4月28日，國務(wù)院正式印發(fā)了《改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制方案》(國發(fā)〔2019〕9號，下稱(chēng)“9號文”)，國資授權經(jīng)營(yíng)管理正式進(jìn)入全面實(shí)施階段。

國企習慣于傳統國資監管體制下的“管人管事管資產(chǎn)”模式，面對撲面而來(lái)的“管資本”模式下的放權授權，如何接得住、行得穩，國企面臨巨大挑戰。

一、國資管理大放權

從國有資產(chǎn)監管到國有資本授權經(jīng)營(yíng)，9號文政策導向明顯，全文先后出現14次放權、38次授權�？梢灶A見(jiàn)，過(guò)去不敢授權，不愿授權的政府部門(mén)或國資監管機構將在9號文之后發(fā)生逆轉，國有資本授權經(jīng)營(yíng)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。

(一)從“管人管事管資產(chǎn)”到清單管理

根據9號文，“制定出臺出資人代表機構監管權力責任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以?xún)仁马椧�大幅減少審批或事前備案”。

以《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉變方案》為例，國務(wù)院國資委的監管事項減少了43項：取消26項、下放9項、授權8項，放權力度之大可見(jiàn)一斑。

從“管人管事管資產(chǎn)”到清單管理，出資人代表機構回歸到股東身份，堅持“三歸位一不干預”：將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè);將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè);將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位;原則上不干預企業(yè)經(jīng)理層和職能部門(mén)的管理工作。

(二)主要放權內容

9號文將國家出資企業(yè)劃分為國有資本投資、運營(yíng)公司和其他商業(yè)類(lèi)企業(yè)、公益類(lèi)企業(yè)兩大類(lèi)，重點(diǎn)圍繞國有資本投資、運營(yíng)公司實(shí)施放權授權，主要放權內容包括：

1、戰略規劃和主業(yè)管理

根據9號文，國有資本投資、運營(yíng)公司根據出資人代表機構的戰略引領(lǐng)，“自主決定發(fā)展規劃和年度投資計劃”，“國有資本投資公司圍繞主業(yè)開(kāi)展的商業(yè)模式創(chuàng )新業(yè)務(wù)可視同主業(yè)投資”。此外，國有資本投資、運營(yíng)公司根據授權依法依規審核國有資本投資、運營(yíng)公司之間的非上市公司產(chǎn)權無(wú)償劃轉、非公開(kāi)協(xié)議轉讓、非公開(kāi)協(xié)議增資、產(chǎn)權置換等事項。

2、選人用人和股權激勵

根據9號文，“國有資本投資、運營(yíng)公司董事會(huì )負責經(jīng)理層選聘、業(yè)績(jì)考核和薪酬管理(不含中管企業(yè))”，“國有資本投資、運營(yíng)公司董事會(huì )審批子企業(yè)股權激勵方案”。

3、工資總額和重大財務(wù)事項管理

根據9號文，“國有資本投資、運營(yíng)公司可以實(shí)行工資總額預算備案制，根據企業(yè)發(fā)展戰略和薪酬策略、年度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標和經(jīng)濟效益，綜合考慮勞動(dòng)生產(chǎn)率提高和人工成本投入產(chǎn)出率、職工工資水平市場(chǎng)對標等情況，結合政府職能部門(mén)發(fā)布的工資指導線(xiàn)，編制年度工資總額預算”，“國有資本投資、運營(yíng)公司自主決策重大擔保管理、債務(wù)風(fēng)險管控和部分債券類(lèi)融資事項”。

二、國有資本大監管

9號文堅持“放管結合”的原則，該放的放權到位，該管的管住管好，這里的管就是事中事后監管。國有資本大監管中的“大”不是要增加監管事項，而是特指整合各類(lèi)監督力量，建立統一規范的國有資產(chǎn)監管制度體系。

(一)國資監管進(jìn)章程

9號文高度重視公司章程的約束作用，要求通過(guò)公司章程，“規范出資人代表機構、股東會(huì )、黨組織、董事會(huì )、經(jīng)理層和職工代表大會(huì )的權責，推動(dòng)各治理主體嚴格依照公司章程行使權利、履行義務(wù)，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎作用”。

因此，出資人代表機構對國企實(shí)施清單管理，應回歸到股東身份，將監管事項和權責依法納入公司章程，并嚴格依照公司章程行使權利、履行義務(wù)。

(二)放權效果要評估

根據9號文，出資人代表機構對不同類(lèi)型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權放權，要“定期評估效果，采取擴大、調整或收回等措施動(dòng)態(tài)調整”。

動(dòng)態(tài)調整可以說(shuō)是新一輪國企改革的關(guān)鍵詞，從“員工持股動(dòng)態(tài)調整”到“國有資本授權經(jīng)營(yíng)的動(dòng)態(tài)調整”，出資人代表機構通過(guò)定期評估效果并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，可以促使授權企業(yè)用好手中的權力，獎優(yōu)罰劣，不搞一刀切。

(三)監管方式要升級

9號文充分體現與時(shí)俱進(jìn)的國資監管思路，提出“搭建實(shí)時(shí)在線(xiàn)的國資監管平臺”，即通過(guò)信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數據等創(chuàng )新監管手段，整合包括產(chǎn)權、投資和財務(wù)等在內的信息系統，搭建連通出資人代表機構與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò )平臺，實(shí)現監管信息系統全覆蓋和實(shí)時(shí)在線(xiàn)監管。

(四)監督力量要整合

9號文針對目前國資監管力量分散的狀況，提出“有效整合企業(yè)內外部監督資源”，要求整合國企內部監督(監事會(huì ))、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督、社會(huì )監督等力量，結合中央企業(yè)紀檢監察機構派駐改革的要求，依照有關(guān)規定清晰界定各類(lèi)監督主體的監督職責，增強監督工作合力，形成監督工作閉環(huán)，加快建立全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監督體系。

(五)責任追究要跟上

國企被授權放權后，“權力有多大、責任有多大”，健全違規經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度很有必要，尤其是“實(shí)行重大決策終身責任追究制度”極具震懾力。不過(guò)，為避免由此導致的“不敢決策”或者“保守決策”的問(wèn)題，應建立健全容錯糾錯機制，用“三個(gè)區分開(kāi)來(lái)”消除國企經(jīng)營(yíng)者的顧慮。

三、國企行權能力大建設

為確保國資管理各項授權放權接得住、行得穩，需要加強國企行權能力建設。

(一)完善公司治理能力

公司治理能力是國企行權能力的基礎，根據9號文，完善公司治理能力主要是“加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制”。

1、有效制衡的公司法人治理結構

有效制衡的公司法人治理結構由各治理主體及其運行機制構成，股東會(huì )(權力機構，國有獨資公司由出資人代表機構行使股東會(huì )職權)、董事會(huì )(決策機構)、經(jīng)理層(執行機構)、監事會(huì )(監督機構)、黨組織(領(lǐng)導核心和政治核心)等治理主體之間應劃分清楚各自權責邊界，明確各自權責清單和議事規則，確保各治理主體嚴格依照公司章程行使權利、履行義務(wù)。

在公司法人治理結構中，董事會(huì )作為企業(yè)決策機構，承接了大量出資人代表機構下放的權力，因此加強董事會(huì )建設是完善公司治理能力的關(guān)鍵�！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕36號)規定了加強董事會(huì )建設的各項要求，而9號文進(jìn)一步提出要“建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺，建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓機制，完善董事履職報告、董事會(huì )年度工作報告制度”，這都為有效落實(shí)董事會(huì )職權提供制度保障。

2、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制

同樣的公司治理結構和現代企業(yè)制度，為什么有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)良好，有的則經(jīng)營(yíng)不善?因為經(jīng)營(yíng)機制不同!經(jīng)營(yíng)機制是對經(jīng)理層如何行使經(jīng)營(yíng)權的制度性安排，是關(guān)系企業(yè)能否持續發(fā)展的直接因素。

傳統國企的經(jīng)營(yíng)機制不以市場(chǎng)化為導向,導致國企缺乏活力和竟爭力。因此，為形成靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，9號文要求“激發(fā)經(jīng)理層活力”，“要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權利與責任，強化剛性考核，建立退出機制”。

(二)夯實(shí)基礎管理能力

夯實(shí)基礎管理能力是改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制的前提，也是國企承接國資管理放權授權的必要條件。9號文從放權授權的實(shí)際需要出發(fā)，要求“推進(jìn)管理創(chuàng )新，優(yōu)化總部職能和管理架構”、“深化企業(yè)內部三項制度改革”、“強化風(fēng)險防控體系和內控機制建設”、“完善內部監督體系”，以夯實(shí)管理基礎。

(三)優(yōu)化集團管控能力

集團管控就是母子公司管控，集團原則上應按照“管資本”的模式，根據集團定位和子企業(yè)發(fā)展情況，對子企業(yè)進(jìn)行國資管理分類(lèi)授權，并以國企股東的身份行權履責。

9號文首次列舉了戰略管控、財務(wù)管控、運營(yíng)管控等國企集團管控模式：

1、國有資本投資公司

根據9號文，“國有資本投資公司以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執行公司戰略和資本回報狀況”。

2、國有資本運營(yíng)公司

根據9號文，“國有資本運營(yíng)公司以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動(dòng)和增值狀況”。

3、其他商業(yè)類(lèi)企業(yè)和公益類(lèi)企業(yè)

根據9號文，“其他商業(yè)類(lèi)企業(yè)和公益類(lèi)企業(yè)以對核心業(yè)務(wù)控股為主，建立戰略管控和運營(yíng)管控相結合的模式，重點(diǎn)關(guān)注所承擔國家戰略使命和保障任務(wù)的落實(shí)狀況”。

(四)提升資本運作能力

既然是“管資本”為主推進(jìn)職能轉變，9號文高度重視提升國企資本運作能力，要求國有資本投資、運營(yíng)公司“以資本為紐帶、以產(chǎn)權為基礎開(kāi)展國有資本運作”，“在所出資企業(yè)積極發(fā)展混合所有制，鼓勵有條件的企業(yè)上市，引進(jìn)戰略投資者”，“增強股權運作、價(jià)值管理等能力”等。

來(lái)源:國資管理

圖片來(lái)源：找項目網(wǎng)

國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制